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《廉政准则》释义(1至6条)

(点击次数:15297次 发布时间:2014-10-13 编辑:郭慧霞)

 

《廉政准则》释义(1—6条)
第一条 禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益。不准有下列行为:
  (一)索取、接受或者以借为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或者个人的财物;
  【解说】本项是关于索取、接受或以借用为名占用有关单位或个人的财物行为的禁止性规定。
  本项所称“索取、接受财物”,是指主动地采取提要求、暗示,或者被动地收受财物的行为。
  这里所称“以借为名占用”,是指以借的名义长期占有或者使用财物,相当于变相索取、接受他人的财物,包括占用现金、有价证券、支付凭证以及占用车辆、房屋、电脑、手机等。区分“以借为名占用”和“借用”,应考虑以下因素:1、在没有借条的情况下,要了解有无正当、合理的借用事由;财物的去向;有无归还期限约定;借用后是否有归还的意思表示及行为;是否有归还的能力等。2、在有借条,且有明确的归还期限的情况下,如果在还款期限届满后两年内,出借方从未催要过该款项,借款方也从未提出过要归还款项,而且借款已远远超出民法规定的两年诉讼时效的保护范围,则要考虑是否属于本项禁止的行为。3、在有借条,但没有规定归还期限的情况下,由于《民法通则》第一百三十七条规定的“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是,从权利被侵害之日起超过20年的,人民法院不予保护”,以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》中第一百二十一条规定的“公民之间的借贷,双方对返还期限有约定的,一般按约定处理;没有约定的,出借人随时可以请求返还,借方应根据出借人的请求及时返还;暂时无力返还的,可以根据实际情况责令其分期返还”,实践中往往会考虑到“出借方”有“随时请求还款的权利”,因此难以确定是以借为名,但同时也可以考虑是否出借方无钱出借却要四处奔波筹措资金出借,借款方经济宽裕无需借钱却借钱,借来的钱不用于生活急需,而是将借款存入银行或用于高消费又有偿还能力等情况。
  这里所称“管理和服务对象”,是指行政机关的工作对象、司法机关和执纪机关查处的案件当事人、组织(人事)部门的工作对象以及其他领导干部所在部门和单位法定职责范围内管理和服务的对象。
  禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响索取、接受管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或者个人的财物,是党中央的一贯要求。实践中,广大人民群众对于少数党员领导干部利用职权和职务上的影响加以“卡”、“要”的现象极为痛恨,“不给好处不办事、给了好处乱办事”就是对这种现象的嘲讽。从实质上看,之所以产生这种行为,就是由于一部分党员领导干部忘记了党的全心全意为人民服务的根本宗旨,把党和人民赋予的权力当成了捞取个人好处的资本。为解决这种滥用权力的行为,一定要加强对公共权力的约束。
  与《廉政准则(试行)》相比,《廉政准则》增加了“其他与行使职权有关系的单位或者个人”,使得规定更加全面;还借鉴地方的好做法,增加了“以借为名占用”的禁止性规定,对新形势下出现的不廉洁行为进行了规范。
  2011年颁布实施的《〈廉政准则〉实施办法》对上述违反《廉政准则》第一条第(一)项的行为,分类作出了责任追究规定。
  对索取管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位和个人的财物的,应当依照《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)第八十五条处理。《党纪处分条例》第八十五条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,利用职务上的便利,索取他人财物,或者非法收受他人财物为他人谋取利益,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。前款所列人员利用职务上的便利,变相非法收受他人财物为他人谋取利益,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。因受贿给国家、集体和人民利益造成重大损失的,从重或者加重处分,直至开除党籍。因索取财物未遂而刁难报复对方,给对方造成损失的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
  对接受管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位和个人的财物的,应当依照《党纪处分条例》第七十四条处理;为他人谋取利益的,依照《党纪处分条例》第八十五条处理。《党纪处分条例》第七十四条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠,不登记交公,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。前款所列人员接受其他礼品,按照规定应当登记交公而不登记交公,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。在国内公务活动或者对外交往中接受礼品,按照规定应当交公而不交公的,依照本条例第八十三条规定处理。”
  对以借用为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位和个人的财物的,应当依照《党纪处分条例》第七十二条处理。《党纪处分条例》第七十二条规定:“利用职务上的便利,非法占有非本人经管的国家、集体和个人财物,或者以购买物品时象征性地支付钱款等方式非法占有国家、集体和个人财物,或者无偿、象征性地支付报酬接受服务、使用劳务,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。利用职务上的便利,将本人或者亲属应当由个人支付的费用,由下属单位或者其他单位支付、报销的,依照前款规定处理。利用职务上的便利,将配偶、子女及其配偶应当由个人支付的出国(境)留学费用,由他人支付、报销的,依照第一款规定处理。”
(二)接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排;
  【解说】本项是关于接受可能影响公正执行公务的请客、送礼及其他服务行为的禁止性规定。
  本项所称“可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”,是指与执行公务相关联的、与正常履行公务相冲突的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排,如纳税单位宴请税务部门领导干部在节假日旅游,就属于这种情形。判断某一礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排是否可能影响公正执行公务,不能以接受礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排的领导干部主观意愿为依据,而应当从客观上加以分析断定,看领导干部的权力、地位是否会对对方当事人在政治、经济等方面造成影响。如前述某一税务局的领导干部接受纳税人安排的旅游活动,即使这个领导干部在主观上认为礼品和宴请不会影响他自己公正地执行税收征管的公务,但从客观上分析,这种情况就属于可能影响公正执行公务的情形。
  由此可见,这里所说的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排,都具有一定目的性和交易性,其实质就是要通过这种形式,对领导干部公正地执行公务的行为施加影响。从某种意义上说,送礼是对领导干部廉洁、勤政、公正品质的怀疑,是对腐败、奸邪、不公正的利用和投机。正因为少数领导干部不廉洁、不勤政、不公平,导致一些本来可以得到正当利益的人为了维护个人利益而采取非正常手段,也使得一些不该得到某种利益的人企图通过送礼手段,为自己争得非法利益。这一项的规定,旨在从法规制度上防止潜在利益冲突的可能性向现实性的转化,是一种防患于未然的预防性规定。
  在赠送和接受礼品方面,近年来也制定了不少制度规定,主要有:《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于认真贯彻执行〈国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定〉的通知》、《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《中共中央纪委办公厅关于制定礼品登记、上交标准中有关问题的通知》。
  因无法拒绝,接受可能影响公正执行公务的礼品的,所接受的礼物应当一律登记、交公。否则,依照《党纪处分条例》第七十四条的规定处理。《党纪处分条例》第七十四条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠,不登记交公,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。前款所列人员接受其他礼品,按照规定应当登记交公而不登记交公,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。在国内公务活动或者对外交往中接受礼品,按照规定应当交公而不交公的,依照本条例第八十三条规定处理。”
  接受可能影响公正执行公务的宴请,应当依照《党纪处分条例》第八十条的规定处理。《党纪处分条例》第八十条规定:“接受可能影响公正执行公务的宴请,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。”
  与《廉政准则(试行)》相比,《廉政准则》增加了“旅游、健身、娱乐等活动安排”,是根据新情况、新问题做出的调整,使得规定更加全面。至于接受可能影响公正执行公务的旅游、健身、娱乐等活动安排,由于《党纪处分条例》中没有具体的对应条款,应当按照《党纪处分条例》第八章违反廉洁自律规定的行为中的兜底条款处理,即第八十二条:“有其他违反廉洁自律规定的行为,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
(三)在公务活动中接受礼金和各种有价证券、支付凭证;
  【解说】本项是关于接受礼金、有价证券和支付凭证的禁止性规定。
  本项整合了《廉政准则(试行)》第一条第(三)项“在公务活动中接受礼金和各种有价证券”和第(四)项“接受下属单位和其他企业、事业单位或者个人赠送的信用卡及其他支付凭证”的内容。
  本项所称的“公务活动”,包括国内公务活动和对外公务活动。本项所称的“礼金和各种有价证券、支付凭证”,包括现金和代币购物券、礼仪储蓄单、债券、股票及其他有价证券,支票、本票、汇票及各种有价识别磁卡等支付凭证。
  送礼受礼行为,败坏党风,腐蚀干部。许多腐败分子都是从接受礼金开始,聚敛大量钱财,走上严重违法犯罪道路的。接受礼金和受贿的区别在于,后者不仅收受了钱财,还为请托人谋取利益。一般而言,请托人最开始可能不会提出办事要求,仅是送些红包、礼金、有价证券和支付凭证等。但是最终请托人不会白白花钱,其目的是通过送钱办自己的事,这样就一步步把领导干部拉进了腐败的泥潭。因此,从源头上预防和治理收受礼金、有价证券和支付凭证的行为,是推进领导干部廉洁自律工作的一个重要措施。
  对于违反本项规定的行为,应当按照2001年3月中央纪委监察部颁布实施的《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》处理。该处分规定第四条规定,党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中担任副科级以上职务的领导干部,事业单位、人民团体中相当于副科级以上职务的领导干部,国有企业中层以上领导人员,在2000年12月中央纪委第五次全体会议后,接受管理和服务的对象,主管范围内的下属单位和个人、外商和私营企业主以及其他与行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、有价证券或者支付凭证的,不论数额多少,一律给予警告以上的党纪处分直至开除党籍,或者责令辞职、免职、解聘、辞退等组织处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的,按照有关规定给予相应的处分。违反本规定,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
(四)以交易、委托理财等形式谋取不正当利益;
  【解说】本项是关于以交易、委托理财形式非法收受请托人财物行为的禁止性规定。
  本项所称的“以交易形式谋取不正当利益”,包括(1)以明显低于市场的价格购买房屋、汽车等物品;(2)以明显高于市场的价格出售房屋、汽车等物品;(3)以其他交易形式谋取不正当利益。本项所称的“以委托理财形式谋取不正当利益”,包括以委托他人投资证券、期货或者其他委托理财的名义,未实际出资而获取“收益”,或者虽然实际出资,但获取“收益”明显高于出资应得收益。委托理财又称代客理财,是指专业管理人接受资产所有者委托,代为经营和管理资产,以实现委托资产增值或其它特定目标的行为,一般特指证券市场内的委托理财,即投资银行作为管理人,以独立账户募集和管理委托资金,投资于证券市场的股票、基金、债券、期货等金融工具的组合,实现委托资金增值或其它特定目的的中介业务。
  随着改革开放和经济发展,我国金融市场也日益蓬勃。于是,用闲置资金进行买卖或者投资理财成了发家致富的新途径,但这也暗藏玄机,为腐败分子提供了一条谋取不正当利益的路子。以交易和委托理财的名义,低买高卖,未实际出资而获取收益,或者虽然实际出资,但获取收益明显高于出资应得收益,用这种方式名为交易和理财,实为收受礼金、谋取不正当利益。可以说,涉及权钱交易的违纪案件出现了新情况、新问题,违纪者的手段不断翻新,形式变化多样,更具有隐蔽性复杂性。由“公开”转为“私下”、由“直接”变为“间接”、由“现货”变为“期权”,等等。对这样一些新情况,虽然在《廉政准则(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》等党内法规中都有禁止性规定,但由于受当时条件的局限,相关条款比较原则。由于缺乏相应的法规依据,致使有些案件不能得到及时有效查处;有些违纪违法者没有受到相应的处理。针对这些新情况、新问题,为教育各级党员干部严格自律,加大对涉及权钱交易行为的惩治力度,中央纪委2007年5月制定了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。该规定列出了八种权钱交易形式和认定这些违纪行为的具体政策界限。《廉政准则》原则吸收了这些内容,新增了一项,提出不得“以交易、委托理财等形式谋取不正当利益”,严禁党员领导干部搞权钱交易,教育引导党员干部用权为公、廉洁自律。
  以交易、委托理财的形式谋取不正当利益的行为,按照《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》的规定,可以依照《党纪处分条例》的规定处理。《党纪处分条例》第八十五条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,利用职务上的便利,索取他人财物,或者非法收受他人财物为他人谋取利益,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  前款所列人员利用职务上的便利,变相非法收受他人财物为他人谋取利益,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。
  因受贿给国家、集体和人民利益造成重大损失的,从重或者加重处分,直至开除党籍。
  因索取财物未遂而刁难报复对方,给对方造成损失的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
(五)利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益;
  【解说】本项是关于利用内幕信息谋取利益行为的禁止性规定。
  本项是新增加的内容,主要是针对利用内幕信息进行证券交易行为的禁止性规定。此处所称“内幕信息”是指尚未公开的信息,比如政府没有披露将在某地建设地铁、没有公布物价即将上涨等的消息。党员领导干部由于自身权力的原因,知悉或掌握这样的信息,将这样的信息泄露给他人,他人可以在价格没有上涨的情况下抢先购买商品,一旦该内幕信息披露后,价格上涨,当事人即可比他人更容易获取经济利益。本项规定,旨在防止党员领导干部利用自己的职权获取内幕信息,达到获取不正当利益的目的。
  根据《中华人民共和国证券法》第七十五条的规定,证券交易活动中涉及公司的经营、财务或者对该公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息,为内幕信息。下列信息皆属内幕信息:(1)本法第六十七条第二款所列重大事件;(2)公司分配股利或者增资的计划;(3)公司股权结构的重大变化;(4)公司债务担保的重大变更;(5)公司营业用主要资产的抵押、出售或者报废一次超过该资产的30%;(6)公司董事、监事、高级管理人员的行为可能依法承担重大损害赔偿责任;(7)上市公司有关收购的方案;(8)国务院证券监督管理机构认定的对证券交易价格有显著影响的其他重要信息。第六十七条第二款规定:(1)公司的经营方针和经营范围的重大变化;(2)公司的重大投资行为和重大的购置财产的决定;(3)公司订立重要合同,可能对公司的资产、负债、权益和经营成果产生重要影响;(4)公司发生重大债务和未能清偿到期重大债务的违约情况;(5)公司发生重大亏损或者重大损失;(6)公司生产经营的外部条件发生了重大变化;(7)公司的董事、三分之一以上监事或者经理发生变动;(8)持有公司百分之五以上股份的股东或者实际控制人,其持有股份或者控制公司的情况发生较大变化;(9)公司减资、合并、分立、解散及申请破产的决定;(10)涉及公司的重大诉讼,股东大会、董事会决议被依法撤销或者宣告无效;(11)公司涉及犯罪被司法机关立案调查,公司董事、监事、高级管理人员涉嫌犯罪被司法机关采取强制措施;(12)国务院证券监督管理机构规定的其他事项。
  《刑法》第一百八十条规定了内幕交易罪,即证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券交易内幕信息的人员,在涉及证券的发行、交易或者其他对证券的价格有重大影响的信息尚未公开前,买入或者卖出该证券,或者泄露该信息,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处违法所得一倍以上五倍以下罚金。《〈刑法〉修正案七》在刑法第一百八十条中增加一款作为第四款:证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、商业银行、保险公司等金融机构的从业人员以及有关监管部门或者行业协会的工作人员,利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开的信息,违反规定,从事与该信息相关的证券、期货交易活动,或者明示、暗示他人从事相关交易活动,情节严重的,依照第一款的规定处罚。
  党员领导干部利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益的,应当依照《党纪处分条例》第一百一十一条的规定处理。《党纪处分条例》第一百一十一条规定:“在市场经济活动中,有下列行为之一的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)生产、销售假冒伪劣商品的;
  (二)知悉或者非法获取内幕信息,进行证券、期货交易的;
  (三)捏造并散布虚假事实,损害他人的商业信誉、商品声誉或者对商品和服务作虚假宣传的;
  (四)侵犯他人知识产权或者商业秘密的;
  (五)利用行政垄断或者行业垄断地位,实施或者变相实施妨碍公平竞争行为的;
  (六)限制外地商品和服务进入本地市场或者限制本地商品和服务流向外地市场的。”
(六)违反规定多占住房,或者违反规定买卖经济适用房、廉租住房等保障性住房。
  【解说】本项是关于住房方面的禁止性规定。
  本项所称的“多占住房”,包括(1)利用不同地方、不同层级房改时间不一,打时间差,弄虚作假,骗取多处住房。(2)利用工作调动或职务提拔之机,隐瞒房改房,骗取新单位的住房。(3)采取假离婚的办法骗取住房。(4)其他钻政策空子捞取住房的行为。本项所称的“经济适用房”,是指已经列入国家计划,由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造,以微利向城镇中低收入家庭出售的房屋。它是具有社会保障性质的商品住宅,具有经济性和适用性的特点。经济性,是指住房的价格相对同期市场价格是适中的,适合中等及低收入家庭的负担能力。适用性,是指在房屋建筑标准上不能削减和降低,要达到一定的使用效果。本项所称的“廉租房”,是指政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房,其分配形式以租金补贴为主,实物配租和租金减负为辅。
  一些党政干部利用职权,在住房问题上谋取私利,以致违法乱纪的问题比较严重。《廉政准则(试行)》就提出,不得违反规定用公款装修、购买住房。近几年来,又出现了多占住房、违反规定购买经济适用房、廉租房等问题,因此,《廉政准则》在这方面提出了新要求。在当前我国经济建设方面资金紧缺、许多干部职工住房还非常困难的情况下,少数领导干部多占住房,严重影响了党在人民群众中的形象,破坏了党群、干群关系。建设廉租房、经济适用房是党和政府为解决困难人群的住房问题而出台的带有福利性质的惠民措施。这项措施自实施以来,确实解决了一些人的实际困难。但是,具体运作中也的确存在诸多的缺陷和问题。人们发现,在申请和购买过程中存在各种弄虚作假、不符合条件却享受这些优惠政策的违规现象,严重损害了群众的切身利益,这其中就不乏一些党员领导干部违反规定多占住房的行为。由于经济适用房的建设和分配权力都掌握在政府相关部门手中,这在客观上为一些党员领导干部违规购买经济适用房创造了条件。廉租房,作为经济适用房的有益补充,目的是为逐渐满足买不起经济适用房的低收入人群的住房需求。新加坡和香港的公屋即廉租房的典范。廉租房实行的是轮换制,能够持续地为城镇贫困人群服务,在其买得起住房前,作为一种过渡。廉租房就是为了循环使用,造福更多老百姓,如果可以进行买卖就违反了其制度初衷,对于减轻政府负担产生负面作用,在人民群众中会产生不良影响。
  早在1995年中央纪委五次全会就提出,不准违反规定多占住房。1999年中央纪委三次全会又要求检查是否违反规定多占住房。2008年我国先后发生了南方严重低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震、南方严重洪涝灾害,人民群众的生命财产遭受巨大损失。为应对突发重大自然灾害,财政支出大幅增加,财政收支紧张。《关于大力弘扬艰苦奋斗勤俭节约精神坚决制止各种铺张浪费行为的通知》要求,各级党组织和广大党员干部要充分认识抗灾救灾工作的艰巨性,牢记宗旨、转变作风,艰苦奋斗、勤俭节约,坚决同各种铺张浪费行为作斗争,带头过紧日子,为全社会作出表率。其中规定,严禁领导干部多占住房、违规购买经济适用房。这方面的相关规定还包括监察部、建设部、财政部共同发布的《关于制止和纠正城镇住房制度改革中违纪违法行为的通知》以及建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局关于印发《经济适用住房管理办法》的通知。
对于违反本项规定的行为,应当依照《党纪处分条例》第七十九条规定处理。《党纪处分条例》第七十九条规定:“在分配、购买住房中侵犯国家、集体利益,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
第二条 禁止私自从事营利性活动。不准有下列行为:
  (一)个人或者借他人名义经商、办企业;
  【解说】本项是关于经商办企业行为的禁止性规定。
  这里所称“经商、办企业”,是指个人独资或者与他人合资、合股经办商业或者其他企业,以个人或他人名义入股的形式经办企业,私自以承包、租赁、受聘等方式从事商业和其他经营活动等等。经商、办企业的主观目的是想获取经济利益或者利润,而不论经商办企业的客观结果是否赢利。其客观要件是,其本人必须亲自从事经商办企业的具体经营管理,如担任经营管理职务、担任经济顾问、技术指导等。
  国有企业的党员领导干部,由于工作性质决定,本身从事的就是经营商业、兴办企业以及与此相关的经营活动,对于他们本身为国家、集体利益,在符合国家规定的前提下,经营商业、兴办企业,是完全允许的。但是除此之外,他们也应当按上述要求不得个人经商办企业。
  众所周知,无论是党政机关,还是国有企业等单位中的党员领导干部,都拥有与其职位相对应的职权,他们中的一些人员,个人经营商业,兴办企业,不仅不利于经济体制的改革,不利于党员领导干部秉公办事、秉公执法,而且直接危害党风廉政建设,危害党的干部队伍建设,破坏社会主义市场经济的公平竞争,败坏改革的声誉,极易产生以权谋私、权钱交易、“穷庙富方丈”等各种腐败现象。如果任其发展,必将妨碍社会主义市场经济公平竞争机制的建立和正常发展,损害党和人民群众的血肉联系,腐蚀党的肌体,毁掉一批干部。本项之所以再次重申党员领导干部不得“个人或者借他人名义经商、办企业”,正是旨在防范和禁止党员领导干部利用职权和个人职务或者地位形成的便利条件,通过个人经商、办企业谋取私利的行为。
  目前,党员领导干部经商办企业形式多样、手段隐蔽。他们不以自己的名义经商办企业,而是利用掌握的行政资源与他人合伙办企业。在经营过程中,党员领导干部参与其中,利用国家赋予其的职能或利用优惠政策、资金、技术和信息优势与他人合伙办企业,挖国家的墙脚,谋取经济利益,破坏公平的市场竞争秩序。还有一些领导干部将资金“借”给他人经商办企业,实际上是自己投资经商办企业。本人虽不参与企业的经营管理活动,但从中获取高额回报,捞取更大的利润。这不仅不利于经济体制的改革,不利于党政机关和党政机关干部发挥自己应有的作用,而且危害党风党纪和干部队伍的建设。任其发展下去,不仅败坏改革的声誉,妨碍改革的顺利进行,而且严重破坏党群关系,腐蚀党的机体,毁掉一批干部。因此,在《廉政准则(试行)》的基础上,修订后的《廉政准》增加了禁止“以他人名义经商办企业”的内容,禁止了领导干部不以自己名义,而用其配偶、子女或者其他近亲属的名义进行经商办企业活动,从而谋取私利的行为。
  党员领导干部个人或者借他人名义经商、办企业的,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。《党纪处分条例》第七十七条规定:违反有关规定从事营利活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)经商办企业的;
  (二)个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资的;
  (三)从事有偿中介活动的;
  (四)在国(境)外注册公司或者投资入股的;
  (五)有其他违反有关规定从事营利活动行为的。
  利用职务上的便利,为其亲友的经营活动谋取利益的,依照前款规定处理。
  违反有关规定兼职或者兼职取酬的,依照第一款规定处理。
(二)违反规定拥有非上市公司(企业)的股份或者证券;
  【解说】本项是关于违反规定持有股份行为的禁止性规定。
  本项是新增加的内容,但是实质上是禁止经商办企业行为,只是单独把“违反规定拥有非上市公司(企业)的股份或者证券”列为一项,加以强调,使广大党员领导干部对这种行为更加警觉。拥有非上市公司(企业)的股份或者证券,相当于合股经商办企业,是第(一)项规定禁止行为的变相方式。
  拥有非上市公司(企业)的股份或者证券,就是参与了该非上市公司(企业)的经营,可以说其股份或者证券的升值与否都关系着持有者的经济利益。为了保证其持有的股份和证券升值,党员领导干部必然会牵扯一部分精力,有的甚至还会动用自己所掌握的公共资源,为公司(企业)发展谋求机会。一方面,党员领导干部不能安心本职工作;另一方面,党员领导干部有可能违背职务的廉洁性,参与公司经营运作,公私不分,与全心全意为人民服务的宗旨相冲突。因此,《廉政准则》将“违反规定拥有非上市公司(企业)的股份或者证券”单列为一项,为广大党员领导干部敲响“不准经商办企业”的警钟。
违反规定拥有非上市公司(企业)股份或者证券的行为,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。
(三)违反规定买卖股票或者进行其他证券投资;
  【解说】本项是关于违反规定买卖股票行为的禁止性规定。
  1993年,我国证券市场正处于试点阶段,市场规模小,法规不健全,监管力量和监管手段都十分薄弱,市场秩序十分混乱。在这种背景下,为了防止党政机关领导干部利用职权在股票交易方面以权谋私,党中央、国务院及时作出了党政机关县(处)级以上领导干部不准买卖股票的规定,这对于保证党政机关领导干部廉洁自律,防治腐败,对于证券市场的规范发展是完全正确的,从执行情况看,效果也是好的。因此,《廉政准则(试行)》颁布时,违反规定买卖股票,主要是指违反1993年10月5日《中共中央国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》,1993年4月22日国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》,1993年4月3日《国务院办公厅转发国家体改委等部门<关于立即制止发行内部职工股不规范做法意见>的紧急通知》以及国务院有关部门,各省、自治区、直辖市制定的有关规定。
  我国证券市场经过近二十年的规范发展,与1993年的情况相比已发生了深刻的变化:一是人们对证券市场的认识已发生了很大的变化。证券市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分,买卖股票是一种正常的投资行为,已经成为人们的共识。二是市场规模迅速壮大,法制建设逐步完善。近年来,证券市场法制建设日臻完善,《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》相继发布实施。三是“内部职工股”、“公司职工股”已经取消,场外非法股票交易全部停止。在发行、交易等各个环节上,任何人不可能利用职权购买到低于市场价格的所谓“原始股票”。这就从制度上解决了领导干部利用职权购买低价股票的问题。在这一背景下,党政机关县(处)级以上领导干部将其合法财产以合法的方式投资于证券市场,也是对国家建设的支持,同腐败行为没有必然的联系。为此,党中央、国务院决定有限制地放宽对党政机关工作人员买卖股票的禁令,在一定条件下允许党政机关工作人员个人依法投资证券市场,买卖股票和证券投资基金。这对于增加党政机关工作人员合法投资渠道,支持国家建设,增加筹资渠道,筹集更多的社会资金,加快证券市场规范发展,促进国民经济健康发展会起到重要作用。党政机关工作人员将其合法的财产以合法的方式投资证券市场,是公民的一项合法权利。党政机关工作人员在遵守有关法律、法规规定的情况下,可以作为普通投资者平等参与买卖股票和证券投资基金。因此,现在这里的“违反规定”主要是指《中华人民共和国证券法》(1999年7月1日发布)、《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》。
  但是,党员领导干部作为行使国家权力的特殊群体,与普通群众在买卖股票方面是不同的。这种不同主要体现在对党员领导干部买卖股票的特殊纪律要求上,具体体现在以下两个方面:一是掌握内幕信息以及与股票的发行、交易有关系的党政机关工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶不准买卖一定范围的股票;二是对可以买卖股票的党政机关工作人员也有一些纪律要求,在买卖股票中不得有《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》第三条所规定的禁止行为。这样规定,主要是为了消除各种利用职权或者职务和地位形成的便利条件,通过买卖股票等谋取个人私利的现象。
  《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》第三条规定,党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金。在买卖股票和证券投资基金时,应当遵守有关法律、法规的规定,严禁下列行为:(一)利用职权、职务上的影响或者采取其他不正当手段,索取或者强行买卖股票、索取或者倒卖认股权证;(二)利用内幕信息直接或者间接买卖股票和证券投资基金,或者向他人提出买卖股票和证券投资基金的建议;(三)买卖或者借他人名义持有、买卖其直接业务管辖范围内的上市公司的股票;(四)借用本单位的公款,或者借用管理和服务对象的资金,或者借用主管范围内的下属单位和个人的资金,或者借用其他与其行使职权有关系的单位和个人的资金,购买股票和证券投资基金;(五)以单位名义集资买卖股票和证券投资基金;(六)利用工作时间、办公设施买卖股票和证券投资基金;(七)其他违反《中华人民共和国证券法》和相关法律、法规的行为。
  《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》还规定了几类人员不得买卖股票:1、上市公司的主管部门以及上市公司的国有控股单位的主管部门中掌握内幕信息的人员及其父母、配偶、子女及其配偶,不准买卖上述主管部门所管理的上市公司的股票。2、国务院证券监督管理机构及其派出机构、证券交易所和期货交易所的工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶,不准买卖股票。3、本人的父母、配偶、子女及其配偶在证券公司、基金管理公司任职的,或者在由国务院证券监督管理机构授予证券期货从业资格的会计(审计)师事务所、律师事务所、投资咨询机构、资产评估机构、资信评估机构任职的,该党政机关工作人员不得买卖与上述机构有业务关系的上市公司的股票。4、掌握内幕信息的党政机关工作人员,在离开岗位三个月内,继续受本规定的约束。由于新任职务而掌握内幕信息的党政机关工作人员,在任职前已持有的股票和证券投资基金必须在任职后一个月内作出处理,不得继续持有。
  由于《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》中不仅涉及股票的买卖规定,还针对证券投资进行了相应规定,因此,本项在《廉政准则(试行)》不得“违反规定买卖股票”的基础上,增加了不得“违反规定进行其他证券投资”。
  党员领导干部违反规定买卖股票和违反规定进行其他证券投资的,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。《党纪处分条例》第七十七条规定:违反有关规定从事营利活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)经商办企业的;
  (二)个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资的;
  (三)从事有偿中介活动的;
  (四)在国(境)外注册公司或者投资入股的;
  (五)有其他违反有关规定从事营利活动行为的。
  利用职务上的便利,为其亲友的经营活动谋取利益的,依照前款规定处理。
  违反有关规定兼职或者兼职取酬的,依照第一款规定处理。
(四)个人在国(境)外注册公司或者投资入股;
  【解说】本项是关于个人在国(境)外经营性行为的禁止性规定。
  本项所称“个人在国(境)外注册公司”,是指个人或者与他们合伙在国(境)外经办商业或者其他企业、从事商业和其他经营活动等。本项所称“个人在国(境)外投资入股”,是指在国(境)外以个人入股的形式经办企业、从事商业和其他经营活动等。
  目前,我国国有资产流失问题的发生,尤其是在与外商合资办企业的过程中造成大量国有资产流失,存在多方面的原因。其中很重要的原因在于,在各种经营活动中,尤其是在与外商合资的过程中,一些中方国有资产投资单位未能很好地履行维护国有资产权益的责任,有的掌握一定领导职权的人员甚至为了个人或者小团体的利益,利用手中掌握的职权或者职务与地位形成的便利条件,与不法分子甚至是不法外商相勾结,侵占国有资产及其收益。这其中,特别是某些掌握一定职权的党员领导干部,为了谋取一己私利,利用手中掌握的权力,为了个人的经济利益而以种种手段转移、侵吞国有资产。为了规避党和国家关于禁止党员领导干部经商办企业的政策规定,他们甚至把个人侵吞来的国家资产转移到国外去注册公司或者投资入股,以获取个人利益。因此,党员领导干部利用个人职权或者职务和地位形成的便利条件,把国有资产转移到国外,然后以个人名义注册公司或者投资入股的问题,是造成国有资产向国外、境外严重流失的重要因素之一。本项规定,党员领导干部不准个人在国(境)外注册公司或者投资入股,就是旨在防范和制止某些党员领导干部利用职权侵吞国有资产进而转移国外、境外非法谋利的违法违纪行为。
  另外,我国加入世贸组织以来,融入世界经济的步伐明显加快,我国已成为国际并购重组的一个新兴市场,越来越多的国有企业走出国门,在国(境)外进行投资入股。《国务院关于投资体制改革的决定》规定,中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。上述项目之外的境外投资项目,中央管理企业投资的项目报国家发展和改革委员会、商务部备案;其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准。国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)由商务部核准。为此,对境外国有资产的监管工作也显得越来越重要。早在1991年,国家国有资产管理局、司法部、外经贸部就联合印发了《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》;1999年,财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署颁布了《境外国有资产管理暂行办法》,第十五条规定,经政府或政府授权部门批准的境外投资项目;原则上均须以企业、机构名义在当地持有国有股权或物业产权。确需以个人名义持有国有股权或物业产权的,须经境内投资者报省级人民政府或国务院有关主管部门批准后,由境内投资者(委托人)与境外机构产权持有人(受托人)按国家规定在境内办理国有资产产权委托协议法律手段,并经委托人所在地公证机关公证。同时,须按驻在国(地区)法律程序,及时办理有关产权委托代理声明或股权声明等法律手续,取得当地法律对该部分国有资产产权的承认和保护。公证文件(副本)须报财政(国有资产管理)部门备案。2000年中央纪委四次全会对国有企业领导人员廉洁自律的“五项规定”规定,未经投资者批准,不准以个人名义在国(境)外注册公司或投资参股。2000年,《中共中央纪委监察部关于中央纪委第四次全会重申和提出的国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释》指出,不准以个人名义在国(境)外注册公司或投资参股,是指国有企业领导人员不得用企业资金以个人名义或者其他人的名义在国(境)外注册公司,投资参股或购买上市公司股票,购置不动产,或者进行其他经营活动。因驻在国家或地区的法律规定,必须以个人名义进行上述活动的,应当经过投资企业批准;投资企业有上级主管部门或者上级企业的,还应当报经上级主管部门或者上级企业批准。进行上述行为,应当按照规定办理以个人名义进行产权注册委托协议书的公证手续。因此,不得用企业资金以个人名义或者其他人的名义在国(境)外注册公司,投资参股或购买上市公司股票,购置不动产,或者进行其他经营活动。这是一个原则规定。但是,因驻在国家或地区的法律规定,必须以个人名义进行上述活动的,应当经过投资企业批准;投资企业有上级主管部门或者上级企业的,还应当报经上级主管部门或者上级企业批准。进行上述行为,应当按照规定办理以个人名义进行产权注册委托协议书的公证手续。
  所以对于国有企业领导人员而言,正确理解本项规定,应当主要从两个方面把握:一是国有企业领导人员用企业资产以个人名义或者他人名义在国(境)外注册公司、投资入股、购买上市公司股票、购置不动产或者进行其他经营活动必须经过批准。批准的程序,应当严格按照《企业国有资产监督管理暂行条例》所规定的国有资产监督管理原则和《境外国有资产管理暂行办法》规定的程序进行审批,未经批准从事上述活动,都是违反本规定的行为。二是国有企业领导人员用企业资产以个人名义或他人名义在国(境)外注册公司、投资入股、购买上市公司股票、购置不动产或者进行其他经营活动必须要办理保全国有资产的相关法律手续。根据《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》,凡经国务院和国务院授权批准的全民所有制单位在境外设立企业、事业机构(以下称境外机构),确需将国有资产以个人名义进行产权注册的,必须经省、自治区、直辖市人民政府和中央主管部门批准后,由国内投资单位(以下称委托人)与境外国有资产产权的注册人(以下称受托人)签定《境外国有资产以个人名义持股委托协议书》或《境外国有资产以个人名义拥有物业产权委托协议书》(以下简称委托协议书),并经委托人所在地公证机关公证。否则,一律不得以个人名义在境外进行产权注册。未办理保全国有资产相关法律手续的行为是违反本规定的,应当承担相应责任。
  本项保留了《廉政准则(试行)》中的表述。违反本项规定,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。《党纪处分条例》第七十七条规定:违反有关规定从事营利活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)经商办企业的;
  (二)个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资的;
  (三)从事有偿中介活动的;
  (四)在国(境)外注册公司或者投资入股的;
  (五)有其他违反有关规定从事营利活动行为的。
  利用职务上的便利,为其亲友的经营活动谋取利益的,依照前款规定处理。
  违反有关规定兼职或者兼职取酬的,依照第一款规定处理。
(五)违反规定在经济实体、社会团体等单位中兼职或者兼职取酬,以及从事有偿中介活动;
  【解说】本项是关于违反规定兼职和从事有偿中介活动的禁止性规定。
  本项所称“经济实体”,是指各种类型的企业(公司)以及营利性的事业单位和民办非企业单位。
  根据《社会团体登记管理条例》,这里所称“社会团体”,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。与《廉政准则(试行)》相比,本项增加了不得在“社会团体”兼职的规定,这与我国的现实状况有关。《社会团体登记管理条例》第三条规定,成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记。第六条规定,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。现在中国的一些社会团体变了性质,存在三大缺失。缺失之一:社会团体是作为部门的附属物而存在。由此也就决定了它的地位和功能——官办或半官办是当前中国社会团体的现实,缺乏独立性。有的行业协会不仅没有按照中央的要求转换机制,反而摇身一变,成为“二政府”,有的协会中层人员对外仍然以厅级干部自诩;有的行业协会成了政府安排过剩干部的机构;其设立的很大一部分原因就是为了解决某些政府部门人员的位置、职务、待遇问题;结果既增加了财政负担;又败坏了社会风气。缺失之二:一些社会团体变了性质,本来是非营利性组织,却成了营利性组织;本来应该大讲社会责任,却反其道而行之;本来是社会公器,却变成为少数人、个别企业服务的工具。缺失之三:一些社会团体变成利益集团。一些社会团体,开展活动时,使用名称张冠李戴,打着行政招牌收取费用。有的大肆敛财,通过颁发证书、举办论坛“忽悠”企业,收取不义之财。不少企业被商会欺骗入会后,并没有得到什么服务,只有在下半年通知交会费时,才想起有这个商会存在。有的享受财政全额拨款,其人员有两份工资,一份来自财政拨款,一份来自创收。有的社会团体热衷于公关,为单个企业策划活动,成了有钱人的工具,失去了社会团体的作用。因此,党员领导干部在社会团体中兼职有可能成为社会团体装门面、甚至其中的个别人捞取钱财的途径,进而导致腐败行为的发生。
  这里没有点明的其他单位,还包括事业单位、行业组织、中介机构等。根据国务院1998年10月颁布2004年6月修订的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的、从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。行业组织是指工商企业为了协调彼此之间的经营活动以及政府和企业之间、企业与顾客之间的关系而自发组织起来的行业自律性组织。如服装行业协会、医疗行业协会、出版行业协会等。其主要目的是通过制定行业发展准则,向会员企业提供经济信息、市场预测、技术指导、投资导向、法律咨询、人员培训等方面的服务;代表会员企业的利益,向政府反映意愿和建议;协调厂商关系,调解商务、贸易和法律等方面的市场行为,维护工商企业正常的合法权益;规范内部企业间的竞争,维护行业整体利益。其成员遵循共同的章程和规则,分担经费,负责人经民主选举产生。中介机构,一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间,为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务,并且在各类市场主体,包括企业之间、政府与企业、个人与单位、国内与国外企业之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构。许多国家的经验表明,社会中介组织是宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节,具有政府行政管理不可替代的作用。中介组织大多属于民间性机构,有的还具有官方色彩。它们都要通过专门的资格认定依法设立,对其行为后果承担相应的法律责任和经济责任,并接受政府有关部门的管理和监督。具体包括:(1)经济鉴证类社会中介机构:利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证,发表具有证明效力的意见,实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织;利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托,出具鉴证报告或发表专业技术性意见,实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织;利用专业知识和专门技能,为经济组织或经营者代理委托事项,出具证明材料,实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。(2)商务咨询类组织:这类组织主要为各种经济主体提供信息咨询,广告代理等业务,经济效益和社会效益并重。如各类信息咨询中心、结算中心、技术交流中心、经纪行、拍卖行、广告策划公司等。(3)社会公益类组织:不以营利为目的,注重社会效益,为大多数人谋利益,以促进教育、科学、文化、体育、卫生、社会保障、体育等事业的发展,带有明显的社会型和服务性。如人才交流服务中心、中国青少年基金委员会、中国自然科学基金委员会、学会、联谊会等。(4)准行政类组织:如文化市场管理机构、物价管理机构、工程质量管理机构等。
  本项所称“兼职”,是指人员在完成本单位工作的前提下,利用业余时间或经本单位同意占用一部分工作时间为聘请单位服务。兼职人员不改变隶属关系,其编制、户口、工资、考核、晋升均不脱离原单位。兼职便于现有人才学以致用,在提高人才利用率,降低人才浪费等方面起到了积极促进作用;同时,兼职人员在社会实践中吸取宝贵的实践经验,有助于本职工作质量的提高。但是,违反规定的兼职活动业有很大的危害性。党员领导干部违反规定在经济实体中兼职,在相当程度上使得一部分企业或者公司政企不分,官商不分,公私不分,使得某些人有可能利用本身的职权或者职务和地位所形成的方便条件,通过兼职化公为私,损公肥私。这种腐败行为,如果任其存在和发展下去,必将损害国家、集体和群众的利益,造成社会分配不公平,扰乱经济秩序,败坏社会风气,严重干扰和阻碍改革。因此,不得违反规定兼职或者兼职取酬。首先,党员领导干部在经济实体、社会团体兼职的,要遵守法律法规的相关规定,经过相关机构批准。主管部门批准领导干部兼职,应当确定其本职和兼职。领导干部组织人事关系和工资关系所在单位的职务为本职,其他职务为兼职。组织人事关系和工资关系不在一处的,应当并为一处。其次,应当注意,即使是经过批准兼职的党员领导干部,也不能擅自领取兼职单位发放的兼职薪酬或者其他收入。这里的“其他收入”包括奖金、津贴及顾问费、咨询费等各种名目的酬金。
  本项所称“有偿中介活动”,是指通过为销售方和购买方、服务任何服务对象等合作双方沟通信息、介绍业务而收取钱财的活动,实质上是一种经纪人的行为,是一种经济活动。如果允许党员领导干部从事这种活动,必然会干扰党和国家对党员干部的正常管理,必然会妨碍党员领导干部全身心地干好自己的本职工作,必然会影响党员领导干部秉公办事、秉公执法,极易诱发以权谋私、权钱交易的腐败现象。
  本项所称“违反规定”主要包括,1993年10月5日《中共中央国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》、《国务院办公厅转发〈国家科委关于科技人员业余兼职若干问题意见〉的通知》等中共中央、国务院及中共中央办公厅、国务院办公厅制定的有关规定。
  关于党政领导干部经批准在报刊、杂志社兼职取酬的问题,中央纪委作出明确答复:党政领导干部经批准在报刊、杂志社兼职的,不得领取兼职报酬,即使从事了属于该兼职职务范围内的编审工作,也不得以各种名义领取报酬。
  关于企业厂长、经理在党政机关兼职的问题,中央纪委作出了明确答复:党中央、国务院和中央纪委多次规定重申:不准党政机关干部在各类经济实体中兼职(含名誉职务)。个别确因工作需要须在经济实体中兼任有关职务的,必须按照干部管理权限经过批准,但不得领取任何报酬。从党和国家的组织人事制度上说,也不准企事业单位的干部在党政机关兼职(依法选举的和个别按照干部管理权限批准的除外)或挂职。未经批准,借口为工作方便让企事业单位的干部在党政机关兼职或挂职的做法,是不允许的,应当予以纠正。
  关于领导干部收受本人所拉广告费的提成的问题,中央纪委作出了答复:领导干部收受本人所拉广告费的提成,属于一种从事有偿中介活动的行为,应当按照从事有偿中介活动处理。
  关于党政干部因引进资金、项目能否按当地政府政策获取奖金等物质性奖励问题,中央纪委作出了明确答复:党政干部在引进资金、项目后按一定比例或一定标准获取奖金或其他物质性奖励,实质上是从事经济生活中的有偿中介活动,因此,党政干部在引进资金、项目后,不能按当地政府政策获取奖金等物质性奖励。党政干部为当地引进资金、项目做出重要贡献的,可作为年终评优和评选各种先进的参考条件予以鼓励。
  党员领导干部违反兼职和兼职取酬以及从事有偿中介活动规定的,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。《党纪处分条例》第七十七条规定:违反有关规定从事营利活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)经商办企业的;
  (二)个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资的;
  (三)从事有偿中介活动的;
  (四)在国(境)外注册公司或者投资入股的;
  (五)有其他违反有关规定从事营利活动行为的。
  利用职务上的便利,为其亲友的经营活动谋取利益的,依照前款规定处理。
  违反有关规定兼职或者兼职取酬的,依照第一款规定处理。
(六)离职或者退休后三年内,接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构的聘任,或者个人从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。
  【解说】本项是关于职务后行为的禁止性规定。
  本项是新增加的内容。所谓职务后行为,是指党员领导干部离职或者退休后所从事的与原任职务有一定关联或者没有关联的从业行为。与原任职务没有任何关联的从业行为不属于应受到约束的范畴。党员领导干部离职或者退休后,是具有特殊身份的公民,原则上其从业不应当有与一般公民不同的限制。但是,这些人员毕竟与一般的公民不同,他们依法享有国家给予的工资、福利待遇等,他们原有的职权还会在一定范围内一定时期内产生影响或者能够发挥作用,在实践中,党员领导干部离职和退(离)休后,利用其在职期间的职权影响和所掌握的公共资源,谋取非法利益的情况并不鲜见,有的甚至比较严重。同时,2000年中央纪委五次全会对各级党政机关领导干部重申和提出,县(处)级以上领导干部在离职和退(离)休后三年内,不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内的私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任,不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。因此,《廉政准则》吸收了这一要求,规定:离职或者退休后三年内,不得接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构的聘任,或者个人从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。
  准确理解该项规定,应当把握好三个要点。一是职务后任职或营利活动的禁止范围。《廉政准则》从防止利用原任职务的影响损害国有企业的利益、维护国有资产安全的角度出发,将职务后的任职和营利活动限定在一定的范围。这个范围即是“原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构”。同时,还要注意,党员领导干部退休或者离职后接受聘任、从事营利性活动的禁止范围,是“原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构”,如果党员领导干部退休或者离职后所任职或从事营利性活动的单位,按照法律规定和工商登记性质,不是“民营企业、外商投资企业、中介机构”,则不属于被禁止担任职务、从事营利性活动的范围。二是这里所称的“从事营利性活动”,是指从事包括在限制范围内的企业和单位担任职务、投资入股在内,但又不局限于担任职务、投资入股的任何其他经营活动,比如说代理活动。“代理”,是指党员领导干部离职或者退休后,接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构委托,以代理人的名义从事的营利性活动。三是关于时限问题。《廉政准则》参照了国际立法上对公职人员职务后从业行为约束的通行做法,将时限确定为“离职或者退休后三年内”,这也与中央纪委全会提出的党员领导干部离职和退休后的从业行为规范的时限规定相一致。对于未担任领导班子成员职务的党员领导干部也按照三年的时限进行限制,与《公务员法》的相关规定不一样,但并不是与法律的抵触,而是对作为党员的公务员的一种更为严格的要求。党员领导干部离职或者退休三年以后,在法律法规允许的范围内在企业担任职务、投资入股,或者从事其他经营活动,都应当是允许的。
  党员领导干部领导违反本项规定的,应当依照《党纪处分条例》第七十七条的规定处理。《党纪处分条例》第七十七条规定:违反有关规定从事营利活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:  
  (一)经商办企业的;
  (二)个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资的;
  (三)从事有偿中介活动的;
  (四)在国(境)外注册公司或者投资入股的;
  (五)有其他违反有关规定从事营利活动行为的。
  利用职务上的便利,为其亲友的经营活动谋取利益的,依照前款规定处理。
  违反有关规定兼职或者兼职取酬的,依照第一款规定处理。
第三条 禁止违反公共财物管理和使用的规定,假公济私、化公为私。不准有下列行为:
  (一)用公款报销或者支付应由个人负担的费用;
  【解说】本项是关于用公款报销或者支付应由个人负担的费用行为的禁止性规定
  党员领导干部,尤其是县处级以上党员领导干部利用职权或者利用职务和地位形成的便利条件,用公款报销和支付应由个人负担的费用,是一种严重侵犯国家、集体财产的违纪行为,造成的恶劣影响不可低估,必须予以坚决防范和制止。这里要说明的是,将《廉政准则(试行)》中的“用公款报销或者用本单位的信用卡支付应由个人负担的费用”中的“用本单位的信用卡”去掉,说明了只要是动用公款,无论用什么形式报销和支付应由个人负担的费用都是不允许的。
  党员领导干部,利用职权或者利用职务和地位形成的便利条件,用公款报销应由个人负担的费用的,依照《党纪处分条例》第七十二条的规定处理。《党纪处分条例》第七十二条规定:“利用职务上的便利,非法占有非本人经管的国家、集体和个人财物,或者以购买物品时象征性地支付钱款等方式非法占有国家、集体和个人财物,或者无偿、象征性地支付报酬接受服务、使用劳务,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  利用职务上的便利,将本人或者亲属应当由个人支付的费用,由下属单位或者其他单位支付、报销的,依照前款规定处理。
  利用职务上的便利,将配偶、子女及其配偶应当由个人支付的出国(境)留学费用,由他人支付、报销的,依照第一款规定处理。”
(二)违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人;
  【解说】本项是关于违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人行为的禁止性规定。
  借用公款、公物或者将公款、公物借给他人,必须在有关财经纪律允许的范围内进行。但是近年来,有些党员领导干部,在这个方面以各种名目违纪违规,不同程度地损害了公共利益,在社会上造成了不良影响。有的是借用公款公物为本人和他人进行营利性活动;有的是借用公款公物为本人和他人因私使用;有的甚至借用公款公物进行非法活动;还有的逾期不还等等。《党纪处分条例》的有关条款对“违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人”的行为作出了“应予追究”的规定。2004年1月中央纪委第三次全会要求:“禁止党政领导干部拖欠公款或利用职权将公款借给亲友。”2004年9月召开的中央纪委第四次全会又提出要求:“清理党政领导干部拖欠公款或利用职权将公款借给亲友的问题。”因此,《廉政准则》第三条第(二)项对此问题专门作出禁止性规定。
  党员领导干部违反规定借用公款、公物,或者将公款、公物借给他人的,根据不同情况主要依据两条处理。
  一是《党纪处分条例》第七十三条规定:“利用职务上的便利,占用公物归个人使用,时间超过六个月,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。
  占用公物进行营利活动或者非法活动的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
  二是《党纪处分条例》第一百一十六条规定:“个人借用公款超过六个月不还的,追还所欠公款,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。但确因生活困难到期无力归还的除外。
  个人借用公款进行营利活动,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。
  个人借用公款进行非法活动的,从重或者加重处分。违反有关规定将公款借给他人,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。”
  这里需要说明的是:第一,借用公款进行营利性活动或非法活动,所借公款应当立即退还,并且按银行同期贷款利率付息,所获利润或非法所得予以追缴;第二,确因生活困难到期无力归还的,应该按照财务管理规定,再办理有关续借和偿还手续。
(三)私存私放公款;
  【解说】本项是关于私存私放公款行为的禁止性规定。
  本项所称“私存私放公款”,指的是以将公款存放在以个人名义在金融机构开立的账户等形式私自存、放公款。私存私放公款是设立“小金库”违纪行为的典型表现形式之一。党中央、国务院高度重视这个问题,多次明令禁止,要求坚决治理。各地区各部门按照中央的要求,积极采取措施治理相关问题,取得了一定成效。但近年来,一些地方、部门和单位私存私放的现象仍时有发生,有的还相当严重,人民群众对此反映强烈。私存私放公款,不仅导致会计信息失真,扰乱市场经济秩序,造成国家财政收入和国有资产的流失,削弱政府宏观调控能力,影响经济平稳较快发展,而且诱发和滋生一系列腐败问题,严重败坏党风政风和社会风气,是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤,必须坚决清除。1995年5月10日,八届全国人大第十三次常委会通过并颁布的《中华人民共和国商业银行法》第四十八条规定:“任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。”个人私存公款,对社会主义经济秩序的破坏有三:一是蓄意逃避国家财政的监督管理,为随意支配使用公款提供方便,造成国家和单位的资金流失;二是有可能导致消费基金的非正常增长,扰乱经济秩序,妨碍国家的正确决策;三是可以获取比单位(企业)账户流动资金高出许多的利息,增大银行的资金成本。我们党和政府的财经纪律历来是严禁私存私放公款的,2004年印发的《财政违法行为处罚处分条例》、2009年印发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等规定中都作出了明确禁止性规定。针对实践中出现的相关问题,《廉政准则》第三条第(三)项专门就这个问题作出了明确禁止性规定。
  党员领导干部私存私放公款的,应当依照《党纪处分条例》第一百一十七条规定处理。《党纪处分条例》第一百一十七条规定:“以个人名义存储公款的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告处分;情节较重的,给予严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。”
  此外,私存私放公款后又随意支配的,应当按照《党纪处分条例》的相关规定合并处理。
(四)违反规定用公款旅游或者变相用公款旅游;
  【解说】本项是关于违反规定用公款旅游或者变相用公款旅游行为的禁止性规定。
  近年来,干部群众对党员领导干部用公款旅游或者变相用公款旅游,特别是用公款和变相用公款进行出国(境)旅游反映十分强烈,造成的负面影响也是极其恶劣的。在2003年2月中央纪委第二次全会就明确要求:禁止以开会、考察、培训等名义变相公费旅游。四川汶川特大地震灾害发生后,中央纪委印发了《关于大力弘扬艰苦奋斗、勤俭节约精神,坚决制止各种铺张浪费行为的通知》,其中就要求认真组织开展治理公款出国(境)旅游专项行动,大力压缩出国(境)团组,减少出访人数,严肃查处以各种名义公款出国(境)旅游的违纪案件和领导干部。2009年,从中央到地方在制止公款出国上又采取了一系列措施。1月5日,中央纪委、监察部召开了全国制止公款出国(境)旅游专项工作电视电话会议,会议提出开展制止公款出国(境)旅游专项工作,并将2009年作为因公出国(境)各项规章制度的执行年,特别是要按照有关规定的要求,对因公出国(境)经费实行先行审核,从经费上严格约束;要加大对顶风违纪行为的惩处力度;重点查处虚报出国(境)任务,通过购买邀请函骗取批准,擅自延长国(境)外停留时间,擅自增加出访国家和地区等案件等等。据统计,截止到2009年底,专项治理工作取得了明显成效,因公出国(境)人数和经费大幅下降,公款出国(境)旅游不正之风得到有效遏制。2009年全年全国党政干部因公出国(境)团组33507个、123553人次,团组数、人次数和经费数与近3年平均数相比分别下降了49%、45.5%和37.6%,经费比近3年平均支出节约16.31亿元。专项工作得到了中央领导同志的肯定,社会各界给予了积极评价。为进一步制止用公款旅游这一问题,《廉政准则》本条专列一款对此予以重申。
  党员领导干部违反规定用公款旅游或者变相用公款旅游的,依照《党纪处分条例》七十八条处理。《党纪处分条例》第七十八条规定:挥霍浪费公共财产,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)用公款旅游或者以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款出国(境)旅游的;
  (二)违反规定参与用公款支付的高消费娱乐、健身活动的;
  (三)购买、更换超过规定标准的小轿车或者对所乘坐的小轿车进行豪华装修的;
  (四)有其他挥霍浪费公共财产行为的。
   另外,需要指出的就是,除了给予适当的纪律处分,旅游费用以及由此产生的其他费用应由个人负担。
(五)用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格;
  【解说】本项是关于用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格行为的禁止性规定。
  在社会经济迅速发展的今天,人们的物质文化生活有了极大的丰富和提高,休闲、娱乐、健身消费的档次出现了高低差异。高消费和各种形式的俱乐部的出现属于中国社会发展进程中的一种社会现象。如果党员领导干部用自己的正当收入偶尔参与其中的活动也是无可厚非的。但是,目前存在着一些党员领导干部出于贪图享受、爱慕虚荣,追求所谓“品位”的目的,利用自己的职权和影响形成的便利条件,想方设法动用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格,出手之阔绰令人咂舌。我党历来提倡和要求党员领导干部任何时候都要践行“艰苦奋斗、勤俭节约”精神,这种做法与做派显然不符合党的宗旨,也与自己的身份不相匹配,难以服众。同时,用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格,严重违反了国家的财经制度,侵害和浪费了国家的财产。
  本项所称“高消费娱乐、健身活动”,是指明显超出我国目前经济发展整体水平和广大人民群众的生活水平以及国家工作人员薪金收入难以承受的行为。鉴于我国各地经济发展并不平衡,各地可以考虑根据实际情况对此进行细化。
  坚决制止党员领导干部用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格,是我们党的一贯政策。2002年1月第十五届中央纪委第七次全会提出:“禁止用公款进行高消费的娱乐和健身活动。”2003年2月第十六届中央纪委第二次全会进一步强调:“禁止用公款进行高消费的娱乐和健身活动。禁止以各种名义用公款互相宴请、大吃大喝和安排私人旅游、高消费娱乐。”2004年1月中央纪委第三次全会又再次重申:“坚决纠正以各种名义用公款大吃大喝和高消费娱乐的歪风。”
  党员领导干部用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格违反此款规定的,依照《党纪处分条例》七十八条的规定处理。《党纪处分条例》第七十八条规定:挥霍浪费公共财产,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:
  (一)用公款旅游或者以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款出国(境)旅游的;
  (二)违反规定参与用公款支付的高消费娱乐、健身活动的;
  (三)购买、更换超过规定标准的小轿车或者对所乘坐的小轿车进行豪华装修的;
  (四)有其他挥霍浪费公共财产行为的。
  另外需要指出的就是,除了给予适当的纪律处分,违反此规定所用公款应由个人负担。
(六)违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金等;
  【解说】本项是关于违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金等行为的禁止性规定。
  本项所称“商业保险”,是相对于社会保险而言的。所谓社会保险,是指收取保险费,形成社会保险基金,用来对其中因年老、疾病、生育、伤残、死亡和失业而导致丧失劳动能力或失去工作机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度。所谓商业保险是指通过订立保险合同运营,以营利为目的的保险形式,由专门的保险企业经营:商业保险关系是由当事人自愿缔结的合同关系,投保人根据合同约定,向保险公司支付保险费,保险公司根据合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或达到约定的年龄、期限时承担给付保险金责任。
  商业保险有以下特征:一是商业保险的经营主体是商业保险公司;二是商业保险所反映的保险关系是通过保险合同体现的;三是商业保险的对象可以是人和物(包括有形的和无形的),具体标的有人的生命和身体、财产以及与财产有关的利益、责任、信用等;四是商业保险的经营要以盈利为目的,而且要获取最大限度的利润,以保障被保险人享受最大程度的经济保障。违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金,是我国处于经济发展转型时期,在党政领导干部中财经纪律方面存在的几个突出问题。近年来,中央和各级党委政府十分重视对这些问题的清理和规范,遏制了蔓延的趋势,挽回了巨大的经济损失。《廉政准则》有必要对此予以强调。
  其一:2004年1月第十六届中央纪委第三次全会提出:“禁止党政机关用公款为干部职工购买个人商业保险。”2004年9月中央纪委第四次全会又强调:“清理党政机关用公款为干部职工购买个人商业保险的问题。”随后,财政部、监察部印发了《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的规定》,并在全国范围内开展了专项清理,专项清理中,全国共清退资金近16亿元。按照《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的规定》的规定,以下均属“违反规定用公款购买商业保险”的行为:
  (一)购买虽在本规定险种范围之内,但具有投资分红性质的商业保险;
  (二)购买本规定险种范围之外其他任何形式的商业保险;
  (三)为本规定受保人员范围之外的其他人员购买任何形式的商业保险;
  (四)违反本规定的财务列支渠道,挤占、挪用其他资金购买商业保险,以及私设“小金库”购买商业保险等;
  (五)利用行政隶属关系或行政管理职权,指使或接受主管范围以内的下属单位为单位领导干部或职工购买商业保险;
  (六)利用职务之便,在购买商业保险的过程中收取“回扣”等谋取私利的行为。
  其二:1992年起,我国开始在城镇推行住房公积金制度,这对推进住房制度改革和住房建设,改善职工福利正在发挥越来越大的作用。但是,近年来全国各地陆续出现了的公费缴纳比例超标、缴存基数过大的现象,这实际上是变相侵害国家财产,造成新的收入不公平和负面效应。对此,全国各地按政策进行了坚决的清理和查处。
  其三:目前我国中央和各地方公务员津贴、补贴标准已经比较规范,但全国还没有形成统一的标准,各地各部门之间的津贴、补贴、奖金标准差距甚大。一些具有罚没权的部门在“效益”上明显要高于“清水衙门”,从而成为众人趋之若鹜的“肥差”;一些有“油水”部门甚至私自设立单位小金库,逢年过节以各种名目发放各种津贴。有些地方和单位在国家规定的政策性补贴之外,又自行出台了许多福利性补贴,其名目之多,发放之滥,已到了相当混乱的地步,带来的比较严重的后果,应该引起高度关注。一是引发了较大范围的不正之风,形成“法不责众”局面,也为少数腐败分子的滋生提供了心理准备和障眼条件,使他们更加有恃无恐,胆大妄为。二是导致政府职能异化和国家机关工作人员角色错位,加剧“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益个人化”倾向,严重危害公共管理和行政效率,容易造成有令不行、有禁不止和“管理就是收费”、“执法产业化”、不给奖金不办事等种种恶习。三是扭曲分配制度,导致分配不公。违反规定用公款发放津贴、补贴、奖金,是滋生于制度外的带有掠夺性的再分配手段,必然影响国家的收入分配制度,导致分配秩序的紊乱。它不仅造成公职人员与其他社会群体之间的收入分配不公,而且造成不同部门、不同行业、不同单位公务员之间的收入严重违反“同工同酬”原则,破坏按劳分配原则,挫伤工作积极性。同时,由于这种工资外收入大量侵蚀和挤占了国家收入,也使制度内以薪养廉成为不可能。四是影响了经济调控,妨害了经济运行。从全国来看,这些津贴、补贴、奖金的总量相当大,有些很不透明,国家很难有效调控。同时,由于它明显偏离分配原则和消费实际,其中相当大的一部分既不会用于投资,也不会用于消费,而是直接转化为储蓄,在一定程度上是一种资金的“空转”。这种薪金外收入的膨胀,妨碍了国家通过调节收入分配刺激需求和启动经济的努力。正因为如此,中央多次强调指出,清理规范津贴、补贴、奖金尤其是清理规范公务员的津贴、补贴、奖金,是改革工资制度和规范收入分配秩序的一项重要措施,也是加强公务员队伍建设、促进党风廉政建设、从源头上治理和预防腐败的必然要求;一定要加大对违规使用公用资金和物业收入、变相发放各种补贴以及不按规定实行“收支两条线”管理等违反财经纪律的问题进行监督检查,对发现的问题责令整改,并按规定追究有关人员的纪律责任。
  综上所述,违反本项规定的可以根据不同情况按照《党纪处分条例》第十一章“违反财经纪律的行为”中的有关条款处理。
(七)非法占有公共财物,或者以象征性地支付钱款等方式非法占有公共财物;
  【解说】本项是关于以各种形式非法占有公共财物行为的禁止性规定
  党员领导干部,利用职权或者利用自己主管、管理、经手公共财物的权力以及管理、经手公共财物的便利条件,非法占有公共财物,或者以象征性地支付钱款等方式非法占有公共财物,实际上是一种贪污行为,应当按照《党纪处分条例》第八十三条的规定处理。《党纪处分条例》第八十三条规定:“党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  贪污党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的,依照前款规定从重或者加重处分,直至开除党籍。”
  这里需要明确的是,“侵吞”是指利用职务上的便利将自己主管、管理、经手的公共财物据为己有或者使第三者所有。其主要特征,一是侵吞的对象一般是为自己合法管理和经手的财物,但也可以是自己主管的公共财物,二是变合法持有为非法占有。“窃取”是指利用职务上的便利非法、秘密地取得与他人共同管理、经手的公共财物。其主要特征,一是窃取的对象是行为人与他人共同管理、经手的公共财物,二是行为具有秘密性。“骗取”是指利用职务上的便利,采取虚构事实、隐瞒真相的方法,取得与他人共同管理、经手或他人合法管理下的,自己又有权经手的公共财物。其主要特征,一是骗取的对象是行为人与他人共同管理、经手或他人合法管理之下而行为人有权经手的公共财物,二是采取的是虚构事实或隐瞒真相的方法使他人陷入错误认识而处分财产。
(八)挪用或者拆借社会保障基金、住房公积金等公共资金或者其他财政资金;
  【解说】本项是关于挪用或者拆借公共资金或者财政资金行为的禁止性规定。
  近年来,全国范围内,多次出现以挪用和拆借为主要手段的“社保案”、“住房公积金案”,数额巨大,损失惨重,影响恶劣。在这些案件中,社会保障基金、住房公积金这些事关国计民生被称为老百姓“救命钱”的公共资金和其他财政资金,由于被钻了管理上的漏洞,成了个别党政领导和直接管理负责人的“唐僧肉”,随意支配使用,为所欲为;一些银行为了能揽到这些巨额存款,动用的手段五花八门;一些单位和个人为了能从中弄到贷款和借款,挖空心思“攻关”,造成资金的大量流失。这也使得发生在这些领域贪污受贿、以权谋私;违规决策、挪用资金;失职渎职、单位受贿等三个方面的违法违纪问题层出不穷。这引起了中央和各级党委和有关部门的高度警惕,特别是党的十七大以来,积极开展了这些资金领域的全面清理和自查自纠,围绕收支、管理、运营的各个环节,深入查找问题,检查有关监管政策法规是否有效执行,内控制度是否健全,管理是否规范,有无违规操作甚至侵害资金等问题,坚决纠正纠偏,制定改进完善措施,在提高维护资金安全的自觉性,从源头上防范风险等方面取得了重大进展。
  在公积金监管方面,早在2002年,国务院就修订发布了《住房公积金管理条例》和《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》。《住房公积金管理条例》第三十九条、第四十条、第四十一条对此有明确规定。其中,第三十九条规定:“违反本条例规定,挪用住房公积金的,追回挪用的住房公积金;有违法所得的,没收违法所得,并入住房公积金;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,对直接的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第四十条规定“违反本条例规定,住房公积金管理中心向他人提供担保的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第四十一条规定:“国家机关工作人员在住房公积金监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”由此看来,在维护社会保障基金、住房公积金等公共资金或者其他财政资金的安全方面,还必须从党政领导干部自身做起,除了要以身作则严守党纪国法,还要履行好党风廉政建设上的领导责任,从加强廉政教育、制度建设、效能监察、全方位监督入手,着力建立健全廉政建设长效机制,防止腐败发生,确保这些资金规范管理、规范运行。
  当前,重中之重在于要进一步落实有关监管部门的责任,强化各个环节的监督,创新监管手段,增强监管力度。一是加强财政部门对这些资金的归集、提取和使用情况的监督,加强对管理中心执行财政、财务法规和预算执行情况的监督,并向本级人民政府通报;二是加强人民银行这些资金银行账户设立情况的监督。明确受委托银行放任违规开设银行账户造成损失的,应承担相应责任;三是加强审计部门这些资金管理和使用情况的真实性、合规性、效益性的监督。实现年度审计和效益审计,对管理负责人经济责任审计和离任审计的制度化;四是加强银监会的监督职能。对于违规使用的,受委托银行应坚决拒绝、不予办理,并向当地管委会和上级监管部门报告。五是加快诚信系统建设和资金监管信息系统建设,实现监管信息共享和公开,努力拓宽社会监督渠道。
  党员领导干部挪用或者拆借社会保障资金、住房公积金等公共财政资金或者其他财政资金的,根据不同情况,分别依照《党纪处分条例》第九十四条、第一百条的规定处理。《党纪处分条例》第九十四条规定:“党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动,或者进行营利活动,或者超过三个月未还,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  挪用党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的,依照前款规定从重或者加重处分,直至开除党籍。
  挪用公款归个人使用时间不足三个月,但数额较大的,依照本条规定处理。”
  《党纪处分条例》第一百条规定:“国家机关、国家拨给经费的团体和事业单位,挪用财政资金或者科研、教育、卫生、军工等专项资金的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  挪用党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的,依照前款规定从重或者加重处分,直至开除党籍。”
第四条 禁止违反规定选拔任用干部。不准有下列行为:
  (一)采取不正当手段为本人或者他人谋取职位;
  【解说】本项是关于采取不正当手段为本人或者他人谋取职位行为的禁止性规定。
  本项是针对当前在干部选拔任用工作中存在的“跑官要官”、“买官卖官”等腐败现象提出来的。所谓“不正当手段”,是指违反《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,利用老乡、同学、同事、战友等各种关系,或者采用请客送礼、行贿受贿等手段为本人和他人谋取职务、职级待遇的行为。中央三令五申要坚决制止跑官要官这样的个人主义恶性膨胀的行为。各级党政领导干部,首先自己不能“跑官要官”,伸手要官,不能为“跑官要官”者说情和提供便利,更不能丧失起码的党性和品行,利用自己的地位与职权“卖官鬻爵”。
  对采取不正当手段为本人或者他人谋取职位的,根据不同情况依照《中共中央纪委中共中央组织部关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》、《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定,以及《党纪处分条例》第六十四条或者第六十六条的规定予以处理。《党纪处分条例》第六十四条规定:“在干部选拔任用工作中,违反干部选拔任用规定的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。
  在选举中,进行违反党章、其他党内法规和国家法律、法规以及其他有关章程活动的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照前款规定处理。
  用人失察失误造成严重后果的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照第一款规定处理。”
  《党纪处分条例》第六十六条规定:“在干部、职工的录用、考核、职务晋升、职称评定和征兵、安置复转军人等工作中,隐瞒、歪曲事实真相或者利用职务上的便利违反规定为本人或者其他人谋取利益的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。”
  应该明确的是:对通过“跑官要官”、“买官卖官”得到提拔的干部,要对其选拔任用过程进行调查,严肃追究有关责任人的责任。对“跑官要官”的,进行批评教育,情节严重的进行组织处理;对行贿“买官”的,一律先免去职务,再按规定处理;对受贿“卖官”的,按照有关规定严肃查处。如果有涉嫌犯罪的,要移交司法机关依法追究刑事责任。
(二)不按照规定程序推荐、考察、酝酿、讨论决定任免干部;
  【解说】本项是关于不按照规定程序推荐、考察、酝酿、讨论决定任命干部行为的禁止性规定。
  没有程序的严肃性,就没有干部选拔任用工作的权威性。《党政领导干部选拔任用工作条例》中,对干部任免的推荐、考察、酝酿和讨论决定程序都有详细的规定。
  关于“推荐”。
  《党政领导干部选拔任用工作条例》第十条规定“选拔任用党政领导干部,必须经过民主推荐提出考察对象。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐。民主推荐的结果在一年内有效”,第十一条规定“领导班子换届,民主推荐按照领导班子职位的设置全额定向推荐;个别提拔任职,按照拟任职位推荐”,第十五条规定“民主推荐工作部门领导成员人选,由本部门的领导成员、内设机构领导成员、直属单位主要领导成员和其他需要参加的人员参加;本部门人数较少的,可以由全体人员参加”,第十八条规定“个人向党组织推荐领导干部人选,必须负责地写出推荐材料并署名。经组织(人事)部门审核后,按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的,不得列为考察对象。”在具体程序上,第十三条规定:“民主推荐由上级党委组织部门主持,应当经过下列程序:
  (一)召开推荐会,公布推荐职务、任职条件、推荐范围,提供干部名册,提出有关要求;
  (二)填写推荐票,进行个别谈话;
  (三)对不同职务层次人员的推荐票分别统计,综合分析;
  (四)向上级党委汇报推荐情况。”
  关于“考察”。
  首先在确定考察对象上,《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了必须由集体决定考察对象,必须在一定范围内予以公示,考察对象人数一般应当多于拟任职务人数等等。第二十条规定:“对确定的考察对象,由组织(人事)部门按照干部管理权限,进行严格考察。
  部门与地方双重管理干部的考察工作,由主管方负责,会同协管方进行。”
  第二十一条规定:“考察党政领导职务拟任人选,必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求,全面考察其德、能、勤、绩、廉,注重考察工作实绩。
  各级党委(党组)根据不同领导职务的职责要求,制定具体考察标准。”
  第二十二条规定:“考察党政领导职务拟任人选,应当经过下列程序:
  (一)组织考察组,制定考察工作方案;
  (二)同考察对象呈报单位或者所在单位的党委(党组)主要领导成员就考察工作方案沟通情况,征求意见;
  (三)根据考察对象的不同情况,通过适当方式在一定范围内发布干部考察预告;
  (四)采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法,广泛深入地了解情况;
  (五)综合分析考察情况,同考察对象呈报单位或者所在单位的党委(党组)主要领导成员交换意见;
  (六)考察组根据考察情况,研究提出领导班子调整的初步方案,向派出考察组的组织(人事)部门汇报,经组织(人事)部门集体研究提出任用建议方案,向本级党委(党组)报告。”
  第二十五条规定:“考察党政领导职务拟任人选,应当听取考察对象所在单位组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)和机关党组织的意见。对需要进行经济责任审计的考察对象,应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”
  第二十七条规定:“党委(党组)或者组织(人事)部门派出的考察组由两名以上成员组成。考察人员应当具有较高素质和相应资格。考察组负责人应当由思想政治素质好、有较丰富工作经验并熟悉干部工作的人员担任。
  实行干部考察工作责任制。考察组必须坚持原则,公道正派,深入细致,如实反映考察情况和意见,并对考察材料负责。”
  关于“酝酿”。
  《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十九条规定:“党政领导职务拟任人选,在考察前,讨论决定或者决定呈报前,应当充分酝酿。”
  第三十条规定:“酝酿应当根据党政领导职位和拟任人选的不同情况,分别在党委(党组)、人大常委会、政府、政协等有关领导成员中进行。
  工作部门领导成员人选,应当征求上级分管领导成员的意见。
  非中共党员拟任人选,应当征求党委统战部门和民主党派、工商联主要领导成员、无党派人士中代表人物的意见。”
(三)私自泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定干部等有关情况;
  【解说】本项是关于私自泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定干部等有关情况的禁止性规定。
  此项是针对在干部选拔任用工作过程中存在的保密意识不强、“跑风漏气”等情况提出来的。在选拔任用党政领导干部时,比如在酝酿时有不同意见是正常的,应该要认真对待,如果意见分歧较大的,不能提交讨论,应重新考虑人选。要严格进行干部任前考察。在考察过程中,对反映的问题严重、线索清楚、涉嫌违纪违法的,还应及时移交有关部门调查处理;问题没有查清之前,组织(人事)部门不得提出干部提拔任用的建议,党委(党组)不得作出提拔任用的决定。为了落实好干部考察工作责任制,《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,要坚持讨论决定前听取纪检、监察等机关的意见制度,坚持讨论干部前档案审核制度,坚持干部任前公示、任职谈话和试用期制度。所以,对民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定等有关情况,任何人不得擅自外传,更不准向当事人透露;干部任免、调动决定未正式通知之前,任何人不得私下传播,否则应该认真追查,严肃处理。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。对私自泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定干部等有关情况的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第六条、第八条的规定处理。《党纪处分条例》第六十四条规定:在干部选拔任用工作中,违反干部选拔任用规定的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。在选举中,进行违反党章、其他党内法规和国家法律、法规以及其他有关章程活动的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照前款规定处理。用人失察失误造成严重后果的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照第一款规定处理。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第六条第四项规定:在党政领导干部选拔任用工作中,有隐瞒、歪曲、泄露考察情况的情形的,追究干部考察组负责人和有关人员的责任;第八条第六项规定:在党政领导干部选拔任用工作中,泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定等有关情况的,追究有关领导干部和人员的责任。>
(四)在干部考察工作中隐瞒或者歪曲事实真相;
  【解说】本项是关于在干部考察工作中隐瞒或者歪曲事实真相行为的禁止性规定。
  考察干部是一件非常严肃、认真的工作,无论是作为考察对象反映自己情况,还是反映他人情况,以及直接从事考察工作的工作人员,都应该从对党的事业高度负责的立场出发,实事求是,客观公正地对待自己、对待他人、对待组织,客观公正地了解情况、反映情况,对客观事实应如实反映,不能隐瞒和歪曲。直接从事考察工作的工作人员更应忠诚老实,公道正派,坚持原则,秉公办事,敢于提出自己的正确意见,敢于抵制一切违反党的原则和规定、破坏组织人事工作纪律的行为;更不能利用工作之便为自己和他人谋取利益。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。对于在干部考察工作中隐瞒或者歪曲事实真相的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第六条的规定处理。>
(五)在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动;
  【解说】本项是关于在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动的禁止性规定。
  《中共中央纪委、中共中央组织部关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》强调:“对拉票、搞非组织活动的,一律不得提拔使用,并给予相应的纪律处分。”近年来,中央还特别强调在各地进行党委、人大、政府、政协换届选举的时候,为保证组织意图的顺利实现,保证换届选举工作的顺利进行,要切实严明换届纪律,做好民主推荐、民主测评、组织考察和选举工作,明确提出了多项要求。其中包括:一是严禁采取打电话、发短信、请客、送礼等方式拉选票。二是严禁托人说情、打招呼,搞串联、做工作。三是严禁私自散发各种宣传材料,赠送纪念品。四是严禁以同学、同乡、同事、战友等联谊活动的名义,拉帮结伙。五是严禁送钱、送物和各类有价证券,搞贿选活动。六是严禁收受他人贿赂、参加有拉票意图的吃请。七是严禁隐瞒、包庇、袒护换届选举中搞非组织活动的行为。八是严禁传播小道消息,编造谣言,或通过信件、传单、短信、网络等方式,诋毁中伤他人。九是严禁以威胁恐吓、弄虚作假等手段,妨碍、侵犯代表、委员的民主权利。在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞这些乌烟瘴气的非组织活动,败坏了党风,侵害了民主,损伤了公平,对组织的权威和选举的尊严是一种公然的藐视和挑战,必须坚决制止。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第八条的规定处理。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第八条第五项规定:在党政领导干部选拔任用工作中,在民主推荐、民主测评、组织考察或者选举中搞拉票贿选等非组织活动的,追究有关领导干部和人员的责任。>
(六)利用职务便利私自干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作;
  【解说】本项是关于利用职务便利私自干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作行为的禁止性规定。
  选拔任用干部是加强干部队伍建设的一项重要内容,必须规范化、制度化。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,党政领导干部不得“违反规定干预下级正常人事安排。”但是,实践中,有的党员领导干部违反组织原则,干预下级干部选拔任用工作,还有的党员领导干部本人虽已调离,但仍然违反组织原则,采取各种方式,直接或者间接地干预原地区、原单位干部选拔任用工作。私自干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作,是权欲膨胀的表现,同时对下级和原任职地区、原单位的正常工作是一种不当的干涉,对选人用人的公信力也是一种破坏,各级党员领导干部应该自觉规避,遵循组织原则的要求,不主张,不参与,不介入。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。利用职务便利私自干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第八条的规定处理。>
(七)在工作调动、机构变动时,突击提拔、调整干部;
  【解说】本项是关于在工作调动、机构变动时,突击提拔、调整干部行为的禁止性规定。
  《中共中央纪委中共中央组织部关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》强调:“在机构即将变动或主要领导干部的工作即将调动时,党委(党组)应暂缓研究干部任免事项,严禁突击提拔干部。”同时,还要严格控制研究干部的次数和数量,除领导班子换届或机构改革等需要集中调整干部外,不得一次性大量提拔调整干部或频繁调整干部。如果确因工作需要提拔调整干部的,应当向上级组织(人事)部门报告,经同意后方可进行。实践中,有的领导干部知道自己快要调动了,在调动前,违反组织人事制度和程序,提拔自己的“亲信”;有的领导干部利用机构变动的机会,违反规定多设领导岗位,不按程序办事抢先提拔干部。这种“争时间,抢速度,突击提拔干部”的做法都是违背党的干部政策的。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。在工作调动、机构变动时,突击提拔、调整干部的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第四条的规定处理。>
(八)在干部选拔任用工作中封官许愿,任人唯亲,营私舞弊。
  【解说】本项是关于在干部选拔任用工作中封官许愿,任人唯亲,营私舞弊行为的禁止性规定。
  本项所称“封官许愿”,是指领导干部在选拔任用干部上不走群众路线,不按民主集中制的原则办事,未经组织研究,个人私自向他人许愿承诺提拔调整有关职务和职位,并进行相关活动,甚至以个人意志凌驾于组织决定之上,代替组织决定干部任用的行为。本项所称“任人唯亲”,是指领导干部在选拔任用干部上以是否与自己“同线”、“同路”、“同圈”为衡量的标准,以关系的亲疏,而不是以德能勤绩来决定职务职位的取舍,或者指令、纵容、放任、默许、暗示提拔任用本人的配偶、子女及其他亲属和身边工作人员的行为。本项所称“营私舞弊”,是指领导干部在选拔任用干部上从个人利益出发,拉帮结派,采取弄虚作假的手段欺骗组织,谋求职务、职级待遇以及其他私利的行为。在干部选拔任用工作中存在的封官许愿,任人唯亲,营私舞弊行为,都是党的纪律所不允许的,应该按照有关规定予以处理。
对于在干部选拔任用工作中封官许愿,任人唯亲,营私舞弊的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第八条的规定处理。
第五条 禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益。不准有下列行为:
  (一)要求或者指使提拔配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员;
  (二)用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助;
  (三)妨碍涉及配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员案件的调查处理;
  (四)利用职务之便,为他人谋取利益,其父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受对方财物;
  (五)默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义谋取私利;
  (六)为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件,或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件;
  (七)允许、纵容配偶、子女及其配偶,在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动,在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务;
  (八)允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后,到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动。
  【解说】本条从八个方面对党员领导干部利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益作出了禁止性规定。
  党的性质、宗旨、目标、执政地位决定了党员领导干部必须奉公守法,反对任何滥用职权、谋取私利的不正之风。在党的历史上,成千上万的共产党员为了革命的理想,完全抛弃了个人的一切私利投身于革命的洪流之中。他们的亲友不仅没有因此获得任何特殊的照顾,相反比一般人承担了更多的风险和牺牲。建国以后,从党的最高领导人到党的基层组织的负责人,其中许多党员领导干部都能以身作则,严于律己,同时对配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员严格教育、严格管理,留下了许多感人至深的佳话,成为全党全社会乃至全人类的共同精神财富。
  当前,我们绝大多数党员干部是好的,是能够严格要求亲属及身边工作人员的,但也有一些领导干部对亲属及身边工作人员要求不严格,有的甚至利用职权和职务上的影响为其谋取不正当利益。同时,社会上一些别有用心的人也往往从领导干部亲属及身边工作人员打开缺口、进行拉拢腐蚀。一些领导干部由于没有正确对待亲情和友情,利用职权为亲属朋友升官发财提供便利,不仅自己身陷囹圄,也把亲人朋友送进监牢,落到家破人亡的境地,教训十分深刻。这些现象虽然只是发生在极少数党员领导干部身上,其危害却是相当大的,严重损害了党和政府的形象,助长了各种不正之风的滋生蔓延,破坏了社会的安定团结,扰乱了正常的经济秩序,影响了政令畅通,最终也害了自己和自己的亲友及身边工作人员。
  禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益,也是我们党的一贯要求。《廉政准则》第五条在总结以往要求的基础上,又针对新情况、新问题进行了制度创新,针对实践中比较突出的问题分8项作出了明确禁止性规定。广大党员领导干部一定要认真贯彻落实这些规定,正确认识和处理亲情和友情,坚持原则、秉公办事、不循私情,切实管好亲属及身边工作人员,不准他们打着自己的旗号谋取利益,发现他们有违纪违法行为要及时制止,切实做到不为情所误、不为情所累。
(一)要求或者指使提拔配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员;
  【解说】本项是关于要求或者指使提拔亲友及身边工作人员的禁止性规定。
  党章规定:“党的干部是党的事业的骨干,是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部,坚持任人唯贤,反对任人唯亲,努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。这个规定是我们党选拔任用干部的基本原则。近年来,我们党在干部选拔任用方面进行大胆改革,选拔任用了一大批德才兼备的干部,在这个过程中,一直坚持任人唯贤,反对任人唯亲的原则。然而,由于相关监督制约机制还不够健全完善,在干部选拔任用工作中,少数领导干部利用手中职权,为配偶、子女及其配偶、其他亲属及身边工作人员伸手要官的现象仍然时有发生,在有些地方和部门甚至还比较严重。这种现象导致一些不具备履行相关职责所要求素质的人员被提拔到领导岗位,在人民群众中造成了很坏的影响,严重的甚至给党和国家的建设事业造成了巨大损失。近年来揭露出来的许多案件充分说明这个问题的严重性。这种行为严重破坏了党的干部政策和干部选拔任用制度,干扰了干部选拔任用工作的正常进行。为了使干部选拔任用工作沿着制度化法制化轨道向前发展,克服干部选拔任用工作中存在的不正之风,以及由此引发的种种消极腐败行为,树立优良的党风政风,促进“两个文明”的共同发展,本项特就党员领导干部在配偶、子女及其配偶、其他亲属及身边工作人员提拔任用过程中可能出现的问题作出专门规定。
  本项所称“要求”,是指党员领导干部直接向组织人事部门或有关领导提出选拔任用配偶、子女及其配偶、其他亲属及身边工作人员的要求,具有直接性、主动性。不管领导干部的配偶、子女及其配偶、其他亲属及身边工作人员本人是否符合选拔任用的条件,这种要求都是错误的,是不允许的。本项所称“指使”,是指党员领导干部出主意叫下属提拔配偶、子女及其配偶、其他亲属及身边工作人员的行为。指使也具有主观故意的性质。指使的对象可能是老同事、老部下、老战友等具有工作关系的个人,也可能是自己的亲属,但不管指使谁,这种行为都是违犯党的纪律的行为。
  党的十一届三中全会以来,我们党在一系列文件中对领导干部的选拔任用工作作出了明确规定。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出:“在干部工作中要坚持正派的公道的作风,坚持任人唯贤,反对任人唯亲”、“任何领导干部,不得违反党的干部标准和组织原则,将自己的亲属提拔到领导岗位上来”、“要坚决克服一部分领导干部为自己和亲属谋求特殊待遇的恶劣倾向”。1986年1月28日中共中央发布的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》指出:“领导干部的子女、配偶和其他亲属,确属德才兼备,符合干部选拔任用标准的,应同选拔任用其他干部一样,由群众和组织推荐,按规定的程序办理。领导干部不得指使或暗示组织人事部门对他们提拔任用,也不能通过身边工作人员、老同事、家庭其他成员为他们的提拔任用拉关系、‘走后门’,更不允许纵容、支持他们利用自己的地位和影响去伸手‘要官’。党委讨论干部选拔任用、涉及领导成员的亲属、子女时,本人应当回避。”1990年3月12日党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出:“提拔和任用干部,必须严格按党的原则和规定程序办理,广泛听取群众意见。违反中央规定,任人唯亲,结帮营私,搞不正之风的,要坚决查处,并追究有关领导的责任。”1994年9月28日召开的党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出:“要广开进贤之路,搞五湖四海,避免只在党政机关或周围熟悉的少数人中选干部,反对任人唯亲”、“切实加强对选拔任用领导干部工作的监督检查,坚决防止和纠正用人上的不正之风。……对那些不遵守党的原则,违反组织人事纪律,在用人问题上搞不正之风的,要严肃处理”。1995年2月9日中共中央发布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第四十七条规定:“不准提拔本人的配偶、子女及其他亲属,或者指令提拔秘书等身边工作人员”。2002年7月9日,中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条规定:“不准要求提拔本人的配偶、子女及其他亲属,或者指令提拔秘书等身边工作人员”。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。要求或者指使提拔任用配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员的,依照《党纪处分条例》第六十四条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第八条的规定处理。
(二)用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助;
  【解说】本项是关于用公款支付应由亲友个人承担的费用,或者利用职权索取相关资助行为的禁止性规定。
  本项包含两项内容,一是不准用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用;二是不准为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助。
  1.关于不准用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用问题。
  随着改革开放和社会主义现代化建设的逐步深入发展,我国的教育事业得到了迅猛发展。为了适应改革的需要,各类学校和业务培训机构普遍实行了依法收费的制度。这既有助于增强学生的学习动力,也有助于缓解办学经费的紧张,同时对提高办学的质量有一定的好处。另外,改革开放以来,我国经济的持续快速发展,居民收入水平大幅度提高,旅游事业得到了长足发展,尤其是近年来我国先后确定了很多国家作为旅游目的地国,“出国旅游”已经逐渐走入寻常百姓家。但是,在这个过程中,由于种种主客观原因,出现了少数领导干部利用职权或者职务上的影响用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游费用的问题,在群众中造成了很不好的影响。它直接导致大量公款流失,助长了特权思想和攀比思想的盛行,干扰了正常的教学秩序,助长了诸如公费旅游、办班热、乱收费、乱摊派等不正之风,挫伤了广大干部群众的积极性。广大干部群众强烈要求对这种行为进行规范,坚决刹住这股歪风。党员领导干部在各个方面应该做出表率,在这个方面更应如此。鉴于此,本项专门规定了不准用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用。
  本项所称“用公款支付”,是指领导干部利用职权或职务上的影响用公款支付那些按规定本来应由亲友个人支付的学习、培训的费用。本项所要限制的是滥用职权或职务上的影响以权谋私的行为。“用公款支付”的形式多种多样,有的是利用职权用党员领导干部所在单位的公款支付的,有的是由其下属单位和其他企事业单位用公款支付的。有的是事先支取相关费用,有的是事后报销相关费用。但不管在什么地方,以什么形式,直接还是间接,“用公款支付”该由个人支付的学习、培训费用的行为都是严格禁止的。
  本项所称“学习费用”,是指各级各类学校按规定向学生个人收取的应由个人支付的费用,自从学校改革收费制度以来,学生上学都要交纳一定的学费,特别是所谓“自费生”,其学费全部由个人承担,有时数额不小。因此,在领导干部个人日常开支中,其配偶、子女及其配偶以及其他亲属这种性质的学习费用占了较大的比重。少数领导干部出于自私自利的动机,想方设法地减少应由个人支出的款项,以各种理由或借口,甚至弄虚作假,用公款报销这部分费用。由于这方面的问题比较突出,因此在这里专门就“学习费用”做出规定。本项所称“培训费用”,是指各种类型的培训班向学员收取的应由个人支付的费用。近年来,随着市场经济的发展,知识更新速度加快,各种各样的培训班如雨后春笋般地应运而生,各种培训基地、培训学校、培训中心拔地而起。这种培训班,一部分是经国家批准开设的,以传授新知识,提高学员专业知识或技能为目的的,但也有以办班创收挣钱为目的的,还有以办班为名组织公费旅游的。在这股培训热潮中,不少党员领导干部的配偶、子女及其配偶以及其他亲属出于各种目的参加了这类培训班。然后,这些领导干部又以各种理由通过各种渠道用公款报销应由个人支付的培训费用。由于这类培训班数量非常之多,参加的人员自然也相当多,由此造成的浪费也是相当惊人的。它是公费旅游的重要源头之一,也是乱收费乱摊派的祸根之一。因此,有必要对党员领导干部用公款支付其配偶、子女及其配偶以及其他亲属的培训费用进行规范和治理。本项所称“旅游费用”,是指因外出旅游所支出的交通、住宿、餐饮等各项相关费用。
  《<廉政准则实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属的学习、培训、旅游等费用,属于利用职务上的便利用非本人经手、管理的公款支付的,依照《党纪处分条例》第七十二条的规定处理;属于利用本人主管、管理、经手公共财物的权力及其便利条件用公款支付的,依照《党纪处分条例》第八十三条的规定处理。>
  利用职权和职务上的影响,将配偶、子女及其配偶以及其他亲属的学习、培训、旅游等费用,由下属单位或者其他单位支付、报销的,依照《党纪处分条例》第七十二条的规定处理。
  利用职权和职务上的便利,将配偶、子女及其配偶以及其他亲属应当由个人支付的出国(境)留学费用,由他人支付、报销的,依照前款规定处理。
  2.关于不准为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助的问题。
  随着对外开放的不断扩大,对外交往的不断增多,中国公民出国(境)留学、探亲人员越来越多,因投资、留学、移民而出国(境)定居的现象也越来越常见。这是我国经济发展水平不断提高的标志之一,是中国人民走向世界的具体体现,也是加强和扩大对外交流与合作的重要形式。随着我国综合国力的不断提高,将来还会有更多的中国公民走出国门。这是历史发展的趋势,也是一个值得自豪的好事。然而,在这个过程中,少数党员领导干部在对外交往中不讲政治,或者政治观念淡薄,社会主义信念发生动摇,崇洋媚外,对国家的前途和命运丧失信心。在这种思想的支配下,他们想方设法地把自己的配偶、子女及其配偶以及其他亲属送到国外去,有的甚至不顾国格人格,或不惜损害国家、集体的利益,滥用手中权力,向个人或者组织甚至国(境)外的个人或者组织索取资助。这类现象严重损害了党和政府的国际形象,破坏了对外开放政策的顺利实行,导致了大量国有资产流失海外,在国际国内产生了极坏的影响,挫伤了广大干部群众的积极性。为维护党和政府的国际形象,更好地执行对外开放政策,本项特就此做出了规定。
  本项所称“个人或者组织”,“个人”是指与领导干部执行公务具有各种关系的任何个人;“组织”是指包括经济组织、政治组织、社会团体、民间机构等在内的各种组织。本项所称“索取”,是指党员领导干部利用职权或职务上的影响主动向个人或者组织提出资助要求的行为。这种行为不可避免地导致影响公正执行公务,因为其他个人或者组织不可能无缘无故地向领导干部的亲属提供这种资助,必定是互有所求,其结果受损害的是国家或集体的利益。因此,这种行为是严令禁止的。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。利用职权和职务上的影响,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助的,依照《党纪处分条例》第八十五条的规定处理。
(三)妨碍涉及配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员案件的调查处理;
  【解说】本项是关于妨碍亲友及身边工作人员案件调查处理行为的禁止性规定。
  在新旧体制转轨过程中,一方面,我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就,经济体制改革逐步向纵深推进,整个国家呈现出一种向上发展的趋势;但另一方面,各种腐败现象也在滋生蔓延,有的甚至发展到了相当严重的地步,一定程度上制约了我国改革开放和社会主义现代化建设进程。在各种违纪违法案件中,党员领导干部的配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员的违纪违法案件,影响很大,查处相当困难。少数党员领导干部利用职权和职务上的影响以各种方式妨碍对这类案件的查处,是这类案件查处难的一个重要原因。这有两种情况:一是这类违纪违法案件与这些党员领导干部本身有直接关系,他们与涉案人员形成了一个紧密的利益共同体,如果这些亲属和工作人员被查处,势必拔出萝卜带起泥,最后弄的自身难保,因此,他们竭力干扰,阻碍对配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员案件的查处;二是这类案件与这些党员领导干部并没有直接关系,系其配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员自己所为,但这些领导干部出于私情,出于个人名利得失的考虑,置党纪国法于不顾,千方百计妨碍案件查处。这些干扰、阻碍行为严重影响了打击腐败分子的力度,人为地增添了案件查处工作的难度,致使一些腐败分子逍遥法外,得不到应有的惩罚,破坏了社会主义法制的权威性,使“法律面前人人平等”的原则被践踏,损害了党同人民群众的血肉联系。为了保障党纪国法的严肃性,保证党员领导干部遵纪守法,做到“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”,促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展,《廉政准则》第五条第(三)项专门就此作出重申和强调。
  本项所称“妨碍案件的调查处理”,是指党员领导干部以各种方式和手段,对抗、阻挠、干扰、破坏对于违纪违法案件的查处,使案件检查工作不能顺利进行的行为。本项所称“案件”,即包括违反党纪政纪的案件,也包括违反国家法律法规的刑事、行政案件等,即经过有关党组织、政府部门、司法机关按法定程序立案之后着手调查处理的任何案件。
  对于党员领导干部利用职权干预涉及亲友及身边工作人员案件的调查处理问题,多年来党和国家制定了一系列的规定和文件,严厉禁止。为了严肃党的纪律,保障各级党组织及时准确地查处违犯党纪的案件,排除案件查处工作中的干扰和阻力,1990年7月,中央纪委印发了《关于对妨碍违纪案件查处的党组织和党员党纪处分的规定(试行)》,对党组织和党员妨碍案件查处的行为及其处分做出了明确规定,成为处理这类违纪问题的重要依据。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。党员领导干部妨碍涉及配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员案件调查处理的,依照《党纪处分条例》第一百六十三条的规定处理。
(四)利用职务之便,为他人谋取利益,其父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受对方财物;
  【解说】本项是关于为他人谋取利益,近亲属及其他特定关系人收受对方财物行为的禁止性规定。
  实践中,一些国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益,为了规避党纪国法的制裁,往往不是由其本人收受请托人的财物,而是授意请托人将有关财物给予其近亲属等有共同利益关系的人,授意请托人与特定关系人以买卖房屋、汽车等物品的方式进行交易,有关财物也由特定关系人收取。虽然表面上党员领导干部本人没有直接收取财物,但实质上对方的指向是很明确的。各级党员领导干部一定要增强自律意识,提高防范类似行为发生的警惕性。这项规定,一方面,可以解决有些腐败分子为规避党纪国法的规定,自己只办事不收钱,而由亲属和其他特定关系人收取的问题。对于这种情况,查实属于本人授意或者本人知悉的,应当按照受贿行为处理;另一方面,也是为了警示党员领导干部管好近亲属和其他特定关系人,不允许他们收受本人管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或者个人的财物。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。利用职务上的便利,为他人谋取利益,父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受请托人财物的,依照《党纪处分条例》第七十五条第一款的规定处理;知道或者授意父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受请托人财物的,依照《党纪处分条例》第八十五条的规定处理。
(五)默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义谋取私利;
  【解说】本项是关于默许、纵容、授意亲友以及身边工作人员以本人名义谋取私利行为的禁止性规定。
  配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以领导干部的名义谋取私利,是近年来实践中时有发生的违纪违法问题。这其中既有领导干部本人确实不知情的,也有领导干部本人默许、纵容、授意的。本项所称“默许”,是指党员领导干部已经了解到配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员在利用本人的职权和职务上影响谋取利益,但不予约束和制止的行为。本项所称“纵容”,是指对其配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员利用本人的职权和职务上影响谋取利益的行为不加制止,任其发展的行为;本项所称“授意”,是指通过或明或暗的形式,指使配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员利用本人的职权和职务上影响谋取利益。“以本人名义谋取私利”,可以分为三种情形:第一种情形包括,配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员打着党员领导干部的旗号或者以其名义,为自己经商办企业、从事中介活动、兼职取酬、升学就业、职务提拔、职称晋升、获取学历、出国以及谋取其他利益拉关系、走后门。第二种情形包括,配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员在该领导干部管辖的业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动;利用该领导人员的职权和职务上的影响为他人经商办企业提供便利,从中谋取私利;以自己的特殊身份干预该领导干部管辖业务范围内的公务等。第三种情形包括,以自己的特殊身份或者以党员领导干部的名义收受礼金、有价证券和贵重物品;在党员领导干部管辖的业务范围内办私事、索要钱物、报销发票、巧立名目拉赞助等。其中,既包括触犯党纪国法的违纪违法行为,也包括尽管不触犯党纪国法但可能造成不良影响的活动。
  从党员领导干部本人的角度来说,按照了解有关情况的先后,可以分为以下三种情形:一是党员领导干部事先知晓配偶、子女及其配偶、其他亲属和身边工作人员将要利用本人的职权和职务上影响谋取利益时,不加以制止的;二是党员领导干部在知晓配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员正在从事利用本人的职权和职务上影响谋取利益的活动时,放任自流,不向所涉及的单位和人员说明真相,不采取措施消除后果的;三是党员领导干部在掌握配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员已经利用本人的职权和职务上影响谋取了利益后,不向党组织或者有关部门反映、报告,也不采取措施予以纠正或者补救的。出现上述情形的,都属于违反了该项规定。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。党员领导干部默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义谋取私利的,默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以党员领导干部本人名义谋取私利的,依照《党纪处分条例》第八十二条的规定处理。
(六)为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件,或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件;
  【解说】本项是关于为亲友经商、办企业提供便利条件行为的禁止性规定。
  一直以来,部分党员领导干部利用职权和职务上的影响为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商办企业提供便利和优惠条件的现象一直存在。党中央、国务院曾为此采取过一系列措施。这些措施取得了一定成效,但这个问题仍然存在。这种现象严重损害了国家和群众的利益,扰乱了经济秩序,造成社会分配不公,败坏了党风政风和社会风气,干扰和阻碍了改革进程,一直是群众关心的热点问题之一。在建立社会主义市场经济过程中,有效地防止商品交换原则与特权思想侵入党和国家的政治生活,侵入党员领导干部的职务行为之中,是一个必须高度重视的问题。本项规定就是针对这方面的问题提出的具体行为规范。
  本项所称“便利和优惠条件”,是指党员领导干部利用职权和职务上的影响,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商办企业疏通关系,施加影响,或者将政府的优惠政策以及其他优惠条件提供给配偶、子女及其配偶以及其他亲属的行为。党员领导干部在工作过程中,与上下左右方方面面建立起工作关系,这是领导干部履行职务所必须的。良好的工作关系对于加强相互间的协调配合,减少摩擦和阻滞是有益的。但少数领导干部把这种工作关系变成了为个人谋私的关系,在自己的配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商办企业时,写条子、打招呼,施加影响,使其在市场竞争中处于特殊的优势地位。这种行为严重扰乱了正常的经济秩序,并由此滋生出种种腐败现象。现实生活中的许多违纪违法案件皆与此密切相关。改革开放以来,政府在实行宏观调控过程当中,为了保证国家的整体利益和长远利益,往往对经济特区、沿海开放地区、沿江沿边开放地区、综合改革试验区以及一些高新技术开发区新创办的工商企业给予一些优惠政策。这些优惠政策涉及土地批租、税收减免、外贸进出口权等等各个方面,对于启动市场、扶持新的经济增长点,促进整体经济实力的增长等发挥了很好的作用。但是,少数领导干部,公私不分,利欲熏心,将这些优惠政策提供给自己的配偶、子女及其配偶以及其他亲属,致使大量国有资产流入个人腰包。近年来所谓房地产热、股票热、开发区热中出现的暴富者中,有的就是少数领导干部的配偶、子女及其配偶以及其他亲属。至于其他物质和非物质的优惠表现形式就更多了,诸如优惠贷款、紧俏物资、信息、技术、设备等等。所有这些“便利和优惠条件”,对于建立公开、公平、公正的社会主义市场经济竞争体制有百害而无一利,因此,必须严加禁止。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。利用职权和职务上的影响,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利和优惠条件的,依照《党纪处分条例》第七十七条第二款的规定处理。
  党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件的,依照前款规定处理。
(七)允许、纵容配偶、子女及其配偶,在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动,在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务;
  【解说】本项是关于允许、纵容亲属在本人管辖的地区和业务范围内违规从业的禁止性规定。
  本项所称“允许”,是指领导干部本人许可配偶、子女及其配偶从事相关活动,即领导干部本人对其配偶、子女及其配偶的相关行为事先是知情的。本项所称“纵容”,是指对其配偶、子女及其配偶的相关行为不加制止,任其发展。
  党员领导干部的配偶、子女及其配偶个人从事经商、办企业、社会中介服务活动,或者在外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务,是他们的正当权利。在社会主义市场经济条件下,党员领导干部的亲属作为正常民事主体,开办公司、经营企业以及在外资企业从业的情况越来越多。他们在该领导干部管辖的地区和业务范围以外从事这些活动,是法律允许的。但是,如果党员领导干部的配偶、子女及其配偶在该党员领导干部管辖的地区和业务范围内个人从事这些活动,并且这些活动则很难摆脱利用了该领导干部的职权和职务上的影响的嫌疑。因此,很有必要对党员领导干部的配偶、子女及其配偶在该领导干部管辖的地区和业务范围内从事经商、办企业、社会中介服务以及在外企等活动进行限制。
  需要说明的是,对党员领导干部的配偶、子女及其配偶的从业行为,虽然应当从严要求,但也要充分考虑实际情况,不应约束过于严格,否则实践中难以执行,事实上也难以做到。考虑到如果不允许党员领导干部的配偶、子女及其配偶在本人管辖的地区和业务范围内,从事所有的经商、办企业、社会中介服务以及在外商独资企业或者中外合资企业从业,可能会出现矫枉过正的现象,尤其是对于基层领导干部的配偶、子女及其配偶,客观上会造成一定程度的就业压力。因此,《廉政准则》第五条第(七)项将限制范围确定为“在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动”,以及“在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务”。
  准确理解和执行本项规定需要注意把握好两点:一是要准确理解“可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动”。“利益冲突”是一个法律术语,本义是指不同利益主体之间在利益方面的矛盾、竞争和对抗关系。这个表述最初常用于民商事法律,目的是对社会主体之间的利益冲突关系加以规范、约束和控制。上个世纪六七十年代,基于公职人员个人利益与公共利益相互交织的情况,为防止个人利益与公共利益发生冲突,一些国家和地区在反腐败法律法规中引入了利益冲突的概念,专指公职人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益之间可能发生的矛盾和冲突。虽然我国法律制度中以往较少使用利益冲突一词,但防止利益冲突的基本理念和主要规范,在《廉政准则(试行)》及相关廉政要求中已有体现,如配偶子女从业的规定、任职和公务回避的规定、离退休后从业的规定等。党的十七届四中全会,结合党的建设形势和反腐倡廉工作实际,要求“推进反腐倡廉制度创新”、“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革,建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”。因此,《廉政准则》突出体现了防止发生利益冲突的精神。本项中的“可能与公共利益发生冲突”行为,主要指的是与“公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域”的公共利益可能产生矛盾冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动。二是要准确理解“外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务”。首先,任职的企业是外商独资企业或者中外合资企业;其次,担任的是这些企业的高级职务;三是所担任的高级职务是由外方委派、聘任的。上述三个条件必须同时具备,才属于本项所禁止的。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。允许、纵容配偶、子女及其配偶,在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动,在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务的,责令该领导干部予以纠正;拒不纠正的,责令其本人辞去现任职务或者由组织予以调整职务;不辞去现任职务或者不服从组织调整职务的,依照《党纪处分条例》第七十六条的规定给予撤销党内职务处分。
(八)允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后,到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动。
  【解说】本项是关于允许、纵容配偶、子女及其配偶变相违反本条第(七)项有关要求的禁止性规定。
  本项所称“在异地工商注册登记”,是指在党员领导干部管辖的地区和业务范围外的地方注册登记,目的是规避本条第(七)项的规定。本项所称“允许”、“纵容”、“可能与公共利益发生冲突”都与第(七)项的含义相同。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后,到该党员领导干部管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动的,根据《<廉政准则>实施办法》第三十八条的规定,依照《党纪处分条例》第八十二条的规定给予处分。
第六条 禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。不准有下列行为:
  (一)在公务活动中提供或者接受超过规定标准的接待,或者超过规定标准报销招待费、差旅费等相关费用;
  (二)违反规定决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所,超标准配备、使用办公用房和办公用品;
  (三)擅自用公款包租、占用客房供个人使用;
  (四)违反规定配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车;
  (五)违反规定决定或者批准用公款或者通过摊派方式举办各类庆典活动。
  【解说】本条从六个方面对党员领导干部讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费行为作出了禁止性规定。
  艰苦奋斗、勤俭节约是我们党一贯的优良传统和政治优势,在长期的革命和建设实践过程中,我们党一直保持了艰苦奋斗、自强不息的精神风貌。这是我们党能够战胜无数艰难险阻、夺取一个又一个伟大胜利的重要精神动力。在当前和今后一个较长时间内,在全党全社会大兴艰苦奋斗、勤俭节约之风具有非常重要的意义。从国际上看,我国正面临着发达国家经济、科技占优势的巨大压力和图谋“西化”和“分化”我国的严峻挑战;从国内说,我国人口多、底子薄,人均资源少。在这种国际背景和国情条件下,实现跨世纪的宏伟目标,迫切需要我们发愤图强,励精图治,艰苦奋斗,勤俭建国。然而,一个时期以来,由于种种原因,相当一部分党员和干部淡忘了党的艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统和作风,讲排场、比阔气、挥霍浪费现象在不少地方、部门和单位盛行起来,奢侈浪费成风。国内公务活动中超标准吃喝玩乐风屡禁不止;少数领导干部擅自用公款在宾馆饭店包租或占用客房供个人使用的现象时有发生;违反规定购买、装饰、使用小汽车的现象一度比较严重。这些行为既是消极颓废现象的一种常见表现,也是严重的腐败现象得以藏身的温床,严重违背党的宗旨,脱离中国国情,脱离群众,败坏了党风政风和社会风气。如果任其蔓延,后果不堪设想。崇高而神圣的历史使命和严峻的社会现实,要求全党同志和全国各族人民在党的基本理论和基本路线的指引下,大力发扬艰苦奋斗,勤俭节约的精神,加强党和政府同人民群众的血肉联系,唯其如此,改革开放和社会主义现代化建设事业才有成功的希望,一百多年来的现代化之梦才有可能真正变成现实。
(一)在公务活动中提供或者接受超过规定标准的接待,或者超过规定标准报销招待费、差旅费等相关费用;
  【解说】本项是关于超标准提供或者接受超标准接待、超标准报销相关费用行为的禁止性规定。
  党中央国务院历来十分重视公务活动中用公款大吃大喝、请客送礼,肆意挥霍浪费的问题,曾采取过许多措施,制定、发布了许多文件。这些举措虽然取得了一定成效,但往往收效于一时,过后便出现反弹,呈现出一种恶性循环的状态。每年用公款吃喝玩乐浪费的钱财数量惊人。群众对此反映十分强烈,可以说是深恶痛绝。1994年中央纪委第三次全会重申和提出的党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律五条规定之中,明确提出了“领导干部在国内公务活动中要轻车简从,食宿标准不准超过当地接待标准”。同年4月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关工作人员在国内公务活动中食宿标准不准超过当地接待标准的通知》,要求:“一、党政机关工作人员在国内公务活动中,包括上级到下级检查指导工作、调查研究,地区之间公务往来、参观学习,食宿不准超过当地接待标准。当地接待标准由省、自治区、直辖市财政部门和地、市财政部门分别参照当地会议标准提出,报同级人民政府批准。二、制定当地接待标准,要从本地区经济、财政的实际状况出发,坚持有利公务、节俭实在、杜绝浪费的原则,不搞互相攀比。当地接待标准要便于操作,切实可行,可随着经济发展和物价变化进行调整。当地接待标准可以在接待住所公布。三、党政机关工作人员在国内公务活动中,应住内部指定的宾馆、招待所,不准住非指定的豪华宾馆、涉外旅游饭店。用餐由各地接待部门按当地接待标准安排,确因工作需要陪餐的,要严格控制人数,减少次数。用餐和陪餐要坚决杜绝浪费,不准上名贵菜肴,更不准上当地不出产的名贵菜肴和酒水。四、党政机关工作人员在国内公务活动中,要严格按照有关规定向接待部门主动交纳食宿费用,接待部门要按规定收取。五、凡搞超标准接待的,超出标准的费用,不得用公款报销。对严重浪费、在群众中造成恶劣影响的有关责任人员,要严肃处理。”
  根据中办、国办的通知和中央纪委的有关规定,各地区各部门各单位分别制定了本地区本部门本单位的具体接待标准。接待工作中用公款大吃大喝的现象有所遏制。但是,由于我国正处在经济体制转轨过程中,许多深层次的问题还没有得到解决,加上资产阶级个人主义、享乐主义思想和我国传统文化中的一些消极因素的影响,用公款超标准接待的现象仍然屡禁不止,一些地区和部门仍然是抓一阵就好一些,过后又反弹,有的地方和部门问题仍很严重。为了使这个问题得到进一步的遏制,促进接待工作的规范化制度化,推动党员领导干部的廉洁自律,本项专门对公务活动中超标准接待等问题作出重申和强调。
  本项所称“国内公务活动”,是指国家机关工作人员在国内进行的与履行职务有关的一切活动,包括上级到下级检查指导工作、调查研究,地区和部门之间的公务往来、参观学习等等。本项所称“规定标准”,是指各地区各部门根据中办、国办规定的精神制定的公务活动中的具体接待标准。凡是在规定标准范围之内的接待都属正常的、允许的,这是出于工作需要,超出这个范围的,都是违反党的纪律的行为。
  《<廉政准则>实施办法》对上述违反《廉政准则》的行为作出了责任追究规定。在公务活动中提供或者接受超过规定标准的接待,或者超过规定标准报销招待费、差旅费等相关费用,情节严重的,依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。
(二)违反规定决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所,超标准配备、使用办公用房和办公用品;
  【解说】本项是关于违反规定兴建楼堂馆所、超标准配备使用办公用房和办公用品行为的禁止性规定。
  近年来,违反规定修建豪华楼堂馆所这股歪风,在少数地方和部门愈刮愈烈。这股歪风,反映的是一些领导干部忧患意识、公仆意识、节俭意识的淡漠。党政机关违规修建的楼堂馆所,滋生的往往是养尊处优、脱离群众、铺张浪费等不良习气。坚决纠正和查处违规修建楼堂馆所问题,对于各级领导干部带头发扬艰苦奋斗、勤俭节约、密切联系群众的优良传统,自觉抵制歪风邪气、弘扬新风正气具有十分重要的意义。
  这股歪风,表现的是一些领导干部是非和荣辱观的颠倒。一些领导干部认为,在自己的任期内,不建个像样的办公楼,不修个气派的培训中心,就显得自己没本事、没魄力、没面子。这种想法和做法是错误的。违规修建楼堂馆所的背后,掩藏的是将个人的荣辱得失放在党和人民利益之上的错误的政绩观。我们党是全心全意为人民谋利益的,各级领导干部,要始终把人民利益放在首位,体察民情、了解民意、关注民生,履行好党和人民赋予的职责,这才能不辱使命,不负重托,才是领导干部应有的政绩和光荣。
  这股歪风,也暴露出一些领导干部党纪政纪和制度法规观念的松弛。党政机关楼堂馆所的建设,从立项、审批、建设到运营管理,都有规可依,有章可循。但有些领导干部就是视而不见,打“擦边球”,搞“上有政策、下有对策”。更为严重的是,在违规的背后,存在着权力寻租、权力滥用、诱发领导干部职务犯罪、滋生腐败现象的可能。纠正和查处党政机关违规修建办公楼等楼堂馆所问题,对于严肃党纪政纪,是十分必要的,对于各级领导干部引以为戒,更加严格地执行廉洁从政的各项规定,也有非常重要的警示作用。
  纠正和查处违规建设办公楼等楼堂馆所问题,是实现领导干部作风进一步转变的实际行动,是深入开展反腐倡廉工作的一个重要内容,是进一步塑造党和政府良好形象的具体措施。近年来,各地区、各部门认真落实中央的有关要求,严格控制机关办公楼等楼堂馆所建设,取得了一定成效。但是,一些政府机关违规修建办公楼等楼堂馆所现象在一段时间有所抬头,且有愈演愈烈之势。为加强警示教育,严明纪律,坚决刹住党政机关违规修建楼堂馆所的不良风气,维护党和政府的良好形象,有关部门查处了一些典型违纪案件,对直接责任人和有关领导干部给予了严肃的党纪政纪处分,起到了很好的震慑作用。
  《〈廉政准则〉实施办法》进一步做出了解释,“违反规定”,是指违反《党政机关办公用房建设标准》,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》,中共中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署《关于做好清理整改工作、建立控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设长效机制的通知》等有关楼堂馆所建设、配备使用办公用房和办公用品的规定。
  《〈廉政准则〉实施办法》规定,违反规定决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所,超标准配备、使用办公用房和办公用品的,依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。
(三)擅自用公款包租、占用客房供个人使用;
  【解说】本项是关于用公款包租、占用客房供个人使用行为的禁止性规定
  近些年来,少数党员领导干部不注意加强世界观的改造,淡忘了党全心全意为人民服务的宗旨,个人私欲逐渐开始膨胀,追求奢侈豪华的生活方式。其中一些人在国家已经分配了住房和安排了办公用房的情况下,仍然擅自利用手中权力到一些高级宾馆、饭店包租或者占用客房供个人使用。有的甚至同时在多处宾馆、饭店包租或者占用客房,造成国有资产的大量流失。这些被包租或者占用的客房往往成了这些人进行各种违法乱纪行为的据点,许多权权交易、权钱交易、权色交易就是在这些地方进行的。擅自用公款包租或者占用客房供个人使用的行为本身就是严重的腐败行为之一,同时又是其他许多消极腐败行为滋生蔓延的温床,在群众中造成了极坏的影响。近年来建设楼堂馆所问题,高级宾馆饭店公款吃喝玩乐问题屡禁不止,与这种行为也有一定关系。鉴于此类现象的特殊危害性和严重性,为严肃党纪政纪,杜绝此类腐败行为,本项专门就此作出重申和强调。
  本项所称“擅自”,是指党员领导干部未经组织批准,滥用手中权力自行决定用公款包租或者占用客房供个人使用的行为。在特殊情况下,如到新的地方任职的干部或者下派挂职的干部,由于暂时难以安排住宿和办公用房,暂时用公款包租或者占用客房供领导干部个人使用是可以的,但这种特殊情况有三个必备条件:一是按规定组织上应该分配住房和办公用房而暂时又解决不了的;二是必须经组织按一定的程序批准;三是暂时包租或者占用,有一定时间限制。除此之外,领导干部不得利用职权或者职务上的影响包租或者占用客房供个人使用,否则就是违纪行为,应受到纪律追究。本项所称“包租”,是指用公款将某个或者某几个宾馆的一个或多个客房租下来,无论领导干部住与不住,在包租期间,客房的使用权都属于领导干部本人的情形。本项所称“占用”,是指党员领导干部利用职权和职务上的影响占有和使用宾馆饭店客房的行为。在这里,占用者属于无偿占用,所侵害的是宾馆饭店的经济利益,损害的是党和政府的形象。
  《〈廉政准则〉实施办法》对上述行为做出了责任追究规定:党员领导干部擅自用公款包租或者占用客房供个人使用的,依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。
(四)违反规定配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车;
  【解说】本项是关于配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车行为的禁止性规定
  小汽车是用以代步的交通工具。但最近一些年来,部分党员领导干部对这种代步工具迷恋起来,争相购买和更换进口小汽车,在车子问题上竞相攀比。从1985年以来,中央就这个问题发布了多个文件。虽然取得了一定成效,但这个问题还是比较突出。1993年中央纪委二次全会以来,把车子问题作为领导干部廉洁自律的一个重点进行了认真清理,经过努力,取得了比较明显的成效。争相购买和更换小汽车的歪风基本刹住了,但这个问题没有得到根本解决。就在中央纪委狠抓清车问题的同时,仍有一些地方和部门的少数领导干部不顾中央的三令五申继续顶风违纪,不能配进口车就更换国产新型车,不能配高级小轿车,就配高级越野车,不能配豪华车就对普通车进行豪华装修,总之是变着花样追求奢侈享受,每年公车消费数目惊人。在政治上、经济上、思想上带来的负面影响是相当大的。为了巩固已经取得的成果,防止今后在这个问题上出现新的反弹,本项对这种行为再次作出明确禁止。
  本项之所以提出“违反规定”,是因为中央和各地区各部门在领导干部配备、使用小汽车方面已有明确具体规定,党员领导干部如果真正按这些规定去做,就能够有效地防止在车子问题上发生违纪行为,制止马路上的腐败。“配备和使用”小汽车在《廉政准则(试行)》中已有明确禁止性规定。本次修订增加了“购买、更换、装饰”小汽车的禁止性规定,主要是针对实践中出现的新情况、新问题提出的。“购买”主要是针对以公共用车的名义购买小汽车后,固定使用或者变相固定使用,以规避配备小汽车方面的规定,或者在公务用车已经足够的情况下,再行购买,浪费国有资产;“更换”主要是指小汽车没有到达更换年限,提前以旧换新或者以劣换优的行为;“装饰”主要是针对小汽车进行豪华装修,在已经具备正常使用功能的情况下另行装饰,追求享受的行为。
  《<廉政准则>实施办法》进一步规定,《廉政准则》第六条第四项所称“违反规定”,是指违反《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公务用车配备使用管理办法》、《省部级干部公务用车配备使用管理办法》等有关配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车的规定。
  违反规定配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车的,依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。
(五)违反规定决定或者批准用公款或者通过摊派方式举办各类庆典活动;
  【解说】本项是关于违反规定举办各类庆祝、典礼活动的禁止性规定。
  近年来,一些地方热衷于组织节庆庆祝及各类名目繁多的庆典活动。应该看到,这些活动有的是必要的,有利于提高地方的知名度,有的还带动了当地旅游、招商引资等活动的开展。但应当警惕的是,这些庆典活动中,有相当一部分是在互相攀比,属于“政绩工程”、“形象工程”,既浪费了大量人力物力,又严重影响了党和政府的形象。尤其是一些地方在组织节庆及庆典活动时,动用公款或者通过摊派方式支付高额出场费邀请国内外明星参加的现象时有发生,造成严重的铺张浪费。据有关报道,有的地方举办一场节会,支付给明星的出场费少则二三十万,多则上百万,有的一场节会办下来,要花去数百万元。更令人吃惊的是,在个别地方,春节团拜会竟然也要请明星助阵,每个明星在这种场合的出场费就高达数万至十数万、数十万元不等。
  用公款支付庆典费用,严重违背了全心全意为人民服务的宗旨,不符合公共财政来自于民、用之于民、满足社会公共需要的根本性质,无益于提升节会和庆典活动的实际效果。通过摊派方式举办庆典活动,指的是有些地方巧立名目拉赞助,要求或者变相要求、授意当地的企业或者有关单位,支付或者分摊支付庆典费用,给企业和有关单位的生产经营增加了很大的额外负担,造成了很坏的社会影响。
  针对这种情况,为坚决制止类似违纪行为,一些地方和部门已经作出了相关禁止性规定。总结各地经验,本项专门就此问题作出禁止性规定。第一,充分体现了科学发展的思想,有利于各级领导干部牢固树立和切实践行科学发展观和正确的政绩观。第二,通过及时刹住“公款追星”歪风,制止铺张浪费行为,减少政府不应有的财政开支,增加公益事业的建设投入,这既体现了执政为民的思想,有利于增进党同人民群众的血肉感情,密切党群干群关系,又符合公共财政来自于民、用之于民、满足社会公共需要的工作要求,更好地发挥公共财政的作用。第三,能够使一些明星演出活动,真正按照市场规律去运转,这也符合市场经济规律的原则。
  《<廉政准则>实施办法》进一步规定,《廉政准则》第六条第五项所称“违反规定”,是指违反《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》、《国务院办公厅关于严格控制举办城市周年庆典活动的通知》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关厉行节约若干问题的通知》等有关规定。
  违反规定决定或者批准用公款举办各类庆典活动的,依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。所浪费的公款应当从该地区或单位年度财政预算中逐年扣除。
  向企事业单位、下属单位或者群众摊派、变相摊派举办庆典活动费用的,依照《党纪处分条例》第一百三十五条的规定处理。摊派的费用应当退还。
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